Double Neuf

« De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique », tel est l’intitulé du rapport d’information n°782 réalisé par les sénateurs François Pillet (à droite) et René Vandierendonck (à gauche) au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale. Enregistré le 26 septembre dernier, son contenu n’est connu que de quelques initiés. Toutefois, son titre indique son orientation : « De la police municipale à la police territoriale », et une question s’impose d’emblée : est-ce l’aboutissement d’une démarche engagée dix ans auparavant ?

Lors des états généraux des élus locaux, le 15 juin 2001, à Marseille, Christian Poncelet, alors président du Sénat, suggérait le passage de la décentralisation àune « République territoriale », affirmant à l’époque qu’« Il faut donner aux collectivités locales les instruments d’une véritable autonomie », c’est-à-dire leur donner de nouvelles compétences, un pouvoir réglementaire (afin « d’adapter la réglementation nationale aux réalités locales ») et consacrer leur autonomie fiscale. [1] En matière de sécurité, il constatait l’échec des contrats locaux de sécurité (CLS) : « les résultats des CLS ne sont pas satisfaisants. Je ne condamne pas cette initiative. Simplement, elle n’aboutit pas à un recul de l’insécurité et j’en tire les enseignements. Je ne comprends pas qu’après vingt ans de décentralisation on ne soit pas passé à une étape plus radicale en la matière. » Cette dernière consistait dans son esprit à « accorder aux maires la faculté de créer une "police territoriale de proximité" qui regrouperait, sous leur autorité, la police municipale, la police nationale et la gendarmerie. » [2] Pour justifier une telle évolution, il expliquait que le maire, « officier de police judiciaire, serait le coordonnateur de la force publique [coordonner les acteurs de la sécurité était, pourtant, déjà le principal objectif des contrats locaux de sécurité]. Parce que lui seul connaît les zones sensibles et parfois les délinquants [sic], nul n’est mieux placé que lui pour orienter l’action de la police […] afin de mieux répondre aux attentes de la population exaspérée devant la croissance de l’insécurité. »

Loin d’être novatrice, une telle initiative relevait en réalité davantage du retour vers le passé avec une résurgence des pratiques policières de la III^e République. [3] Néanmoins, depuis la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, le maire est devenu le « pivot » de la politique de prévention, dont il « coordonne la mise en œuvre ». Une loi inégalement inappliquée dans les faits. [4] Enfin, initiés par la gauche (et critiqués à ce titre par Christian Poncelet), les CLS ont été maintenus et étoffés par la droite en 2002 « d’une instance stratégique visant à diriger l’action publique locale en matière de sécurité : les Conseils locaux (ou Intercommunaux) de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD) », avant d’être renforcés quatre ans plus tard avec les CLS de nouvelle génération. [5] On note aujourd’hui, non sans humour, que dans sa circulaire du 30 juillet 2012 relative aux premières zones de sécurité prioritaires (ZSP), Manuel Valls critique les CLSPD pour mieux les écarter des dispositifs à venir :

Même s’ils ont permis dans certaines collectivités la constitution de groupes de travail particulièrement  dynamiques et créatifs, les CLSPD restent trop souvent un lieu d’échange sans réelle capacité décisionnelle. Ils souffrent du nombre et de la diversité de leurs membres [sic], qui rendent difficile un suivi opérationnel effectif et balaient souvent la problématique de l’insécurité dans toutes ses composantes sans identifier les priorités ou les objectifs à atteindre.

La cellule de coordination opérationnelle du partenariat souhaitée dans le cadre des ZSP ne peut donc être le CLSPD ou le CISPD...

Cela dit, le ministre de l’Intérieur n’a jamais caché son positionnement en faveur des polices municipales. Ainsi, déclarait-il en 2006 : « Je suis favorable à leur développement et leur généralisation sur tout le territoire, mais nous serons obligés de mieux définir leur place. » Il se distingue, toutefois, de la logique de Christian Poncelet : « Je crois que les élus doivent s'impliquer dans ce domaine [la sécurité] et assumer une part de responsabilité avec l'Etat. Mais le texte de Nicolas Sarkozy [qui aboutira à la loi du 5 mars 2007] organise une nouvelle défausse de l'Etat sur le maire en matière de sécurité ou de santé. Le maire doit garder son rôle de médiation et ne peut pas être transformé en shérif ! Il faut que les citoyens puissent bien percevoir quel est le rôle de chacun. Le maire doit être un acteur majeur des politiques partenariales de sécurité et de prévention, mais dans le strict respect de la séparation des pouvoirs et des compétences, sous l'autorité du préfet et du procureur de la République. » [6]

Six ans plus tard, alors que le député-maire d’Evry est le nouveau locataire de la place Beauvau (en attendant Matignon, voire l’Elysée ?), son opinion est partagée par les élus de terrain. Ainsi, Emilie Thérouin, élue écologiste, adjointe au maire d'Amiens en charge de la sécurité et de la prévention des risques, déclarait récemment dans une tribune publiée dans Le Monde :

La sécurité ne relève plus de la seule responsabilité de l'Etat. Les collectivités locales occupent une place centrale. Les élus locaux se retrouvent en première ligne, confrontés à la colère des victimes et à la demande croissante de sécurité de leurs administrés. Mais les communes concourent à la production de la sécurité en tant qu'aménageurs, opérateurs, gestionnaires de services publics et employeurs.

Ainsi, nous avons observé une implication réelle des villes, venant souvent pallier des carences étatiques, en finançant des polices municipales, des médiateurs, de la vidéosurveillance, etc. Le législateur est venu confirmer cette tendance en 2007 en érigeant le maire au centre de la prévention de la délinquance et en faisant du partenariat un incontournable.

Cependant il apparaît que l'Etat, d'une part, continue à se comporter comme donneur d'ordres alors que les communes financent les choix définis en hauts lieux – renforcement des prérogatives des policiers municipaux et promotion aveugle de la vidéosurveillance – et, d'autre part, qu'il se désinvestit avec l'application de la RGPP dans la police nationale et la gendarmerie. Or, une politique de prévention et de sécurité ne peut plus se concevoir uniquement à Paris. Pour autant, les élus locaux ne pourront obtenir des résultats seuls en dépit de leurs efforts.

En 2012, le président de la République [François Hollande] décide d'ériger l'éducation, la justice et la sécurité comme priorités du quinquennat. En matière de sécurité, la première mesure est l'instauration de zones de sécurité prioritaires. Ce dispositif marque le retour de l'Etat. Toutefois, nous ne devons pas retomber dans les errances du centralisme. Les élus locaux doivent occuper une place centrale dans la redéfinition de la politique de prévention et de sécurité. Etant entendu que les problèmes de sécurité concernent avant tout des habitants et des territoires, il convient d'organiser une gouvernance plus locale de la sécurité.

S'il n'est pas question de faire des maires des shérifs ou d'opter pour une décentralisation de la sécurité, il s'agit d'orienter l'action publique en fonction des besoins des habitants et de se reposer sur des innovations locales. Ainsi, les priorités pourraient être convenues entre les communes, le parquet et les chefs de service de police ou de gendarmerie. Grâce aux nouvelles stratégies territoriales, les politiques publiques concourraient à prévenir toutes les formes de délinquance, en réconciliant prévention, dissuasion, sanction et réinsertion. Aussi, bâtissons un vrai service public de médiation. [7]

La situation ayant considérablement évolué pour les polices municipales depuis la loi du 15 avril 1999 dite « loi Chevènement », l’édile écologiste insiste sur l’impérieuse nécessité d’une nouvelle loi-cadre ainsi que la création d’une « filière sécurité/prévention locale » au sein de la fonction publique territoriale. [8]

Dans son Rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales (décembre 2010), l’IGA (Inspection générale de l’administration) a d’ailleurs évoqué la création d’un « corps » de police municipale (page 32), notant que « dans ce domaine, si toutes les formations syndicales sont sensibles au besoin de reconnaissance des polices municipales, il y a, malgré tout, des degrés différents dans la volonté d’intégration. Le premier degré correspond, pour la majorité des syndicats, à la rédaction d’une doctrine nationale d’emploi en restant dans le cadre de la fonction publique territoriale. […] Enfin, une minorité milite pour la création d’une véritable police "territoriale" autonome proche des deux forces de sécurité actuelles ». 

Parmi ceux-ci, le SIPM (Syndicat indépendant de la police municipale), qui s’est prononcé en juin 2010 en faveur de la police territoriale. Dans l’esprit du SIPM, la police territoriale doit être de préférence intercommunale avec des compétences judiciaires accrues, même si « les forces de police centralisées DOIVENT garder le monopole de la lutte contre les émeutes, le grand banditisme, la criminalité, les réseaux de trafic de stupéfiants et de proxénétisme, l'immigration clandestine, le renseignement et la lutte contre le terrorisme. » [9]Il souhaite parallèlement la création d’une quatrième Fonction publique de la sécurité (Actuellement, la Fonction publique est organisée en trois pôles : Fonction publique d’Etat, qui inclut la police et la gendarmerie nationales ; Fonction publique territoriale à laquelle sont rattachés les agents de police municipale, les gardes champêtres et les agents de surveillance de la voie publique ; Fonction publique hospitalière). [10] Celle-ci rassemblerait tous les personnels liés à la sécurité au sens large et serait supposée gommer « la multiplication des statuts auxquels sont assujettis les personnels relevant des corps concernés » (alors que les missions mais aussi les conditions de recrutement, les niveaux de qualification et de rémunération diffèrent largement) avec des passerelles entre les forces d’Etat et la police territoriale sur le modèle belge. Le SDPM (Syndicat de défense des policiers municipaux) appelle lui aussi à transformer la police municipale en police territoriale. D’ailleurs, il a travaillé assidûment avecJean-Paul Garraud, député UMP de la Gironde, secrétaire national de l'UMP délégué à la Justice et pilier de la Droite populaire, sur « la création et la généralisation des services de la police territoriale, avec intégration des policiers municipaux et gardes champêtres dans celle-ci » ; longtemps combattue par les gardes champêtres, cette mesure fait en vérité consensus dans le petit monde syndical de la police municipale. Dans cette perspective, il réclame sans surprise la généralisation des services de police municipale territoriale dans les communes ou services intercommunaux, un partage des rôles entre les forces de l'Etat et la police territoriale, un substantiel accroissement des compétences judiciaires, la généralisation de l’armement à feu car cette police « New Age » ne serait, bien évidemment, pas une police « sociale » ou uniquement préventive. [11]

Même si les syndicats dits « professionnels » (SIPM, SDPM, USPPM et UNAPM) ont été reçus par la mission sénatoriale le 13 mars dernier, il est peu vraisemblable qu’hormis la fusion des cadres d’emplois d’agent de police municipale et de garde champêtre – d’ores et déjà acquise puisqu’elle fait consensus – leurs idées aient été suivies par les sénateurs ; les mots du titre de leur rapport sont révélateurs : « mieux assurer la tranquillité publique » et non la sécurité publique. En revanche, il est fort probable que les rapporteurs se soient inspirés des recommandations émises par le préfet feu Jean Ambroggiani, des propositions de leur confrère, Claude Leteurtre, député (Nouveau Centre) du Calvados et auteur d'une proposition de loi sur le sujet en 2008, sans oublier les réflexions du Forum français pour la sécurité urbaine (FFSU) et les conclusions du récent rapport du Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale.

UNE NOTION POLYSÉMIQUE

Avant de poursuivre, il est nécessaire de définir la police territoriale, « une notion polysémique » comme le démontrent Tanguy Le Goff et Virginie Malochet :

Indiscutablement, la notion de police territoriale est dans l’air du temps. Pour s’en convaincre, il suffit de jeter un rapide coup d’œil sur les récentes déclarations d’élus locaux et nationaux, quelle que soit leur couleur politique, ou de syndicalistes policiers, qu’ils soient nationaux ou municipaux : l’idée qu’il faut développer une police territoriale est au cœur de nombreux projets de réforme de la police. Néanmoins, selon les acteurs, leur positionnement institutionnel et les intérêts qu’ils défendent, la notion de police territoriale revêt des significations bien différentes. […]

Pour certains, la police territoriale s’entend dans un sens statutaire : elle renvoie à la structuration d’une filière propre au sein de la fonction publique territoriale. Cette filière a vocation à regrouper non seulement les 20 000 agents relevant des cadres d’emplois de la police municipale, mais aussi tous les autres agents territoriaux affectés à des missions de sécurité, tels que les 5 000 agents de surveillance de la voie publique (ASVP) et les opérateurs de vidéosurveillance, voire, dans une acceptation très large, l’ensemble des métiers locaux de la prévention/sécurité tels les agents locaux de médiation sociale et autres correspondants de nuit. Cette vision, portée par des associations professionnelles, parfois relayée par des parlementaires, s’inscrit dans une perspective décentralisatrice visant à renforcer la légitimité des pouvoirs locaux dans la gestion d’une police du quotidien.

Poussée jusqu’au bout, cette conception de la police territoriale pourrait, in fine, aboutir à la suppression des services étatiques de sécurité publique au profit des seuls services territoriaux. Autrement dit, un transfert de charges et de moyens s’opérerait en direction des communes ou des intercommunalités, à qui serait confiée la gestion exclusive de la police du quotidien. Que les choses soient claires, très rares sont aujourd’hui les partisans d’un tel scénario. […]

Pour d’autres, la « police territoriale » se définit dans une logique de déconcentration et non de décentralisation. Elle est synonyme d’une réorganisation de la police et de la gendarmerie nationales fondée sur un renforcement des pouvoirs des services déconcentrés. L’objectif est de rompre avec les travers d’une institution duale et hypercentralisée qui fixe des objectifs pour l’ensemble du territoire nationale, considérant que ce qui est applicable à Toulouse est valable à Amiens comme à Pouzioux La Jarrie… ce qui, dans la pratique, n’est évidemment pas le cas. A travers l’idée d’une police territoriale, il s’agit de donner une plus large autonomie aux représentants locaux des services policiers de l’Etat, afin qu’ils puissent se rapprocher des territoires, s’y ancrer et s’adapter à leurs spécificités. Voilà la conception guidant cette vision d’une police territoriale déconcentrée. […]

Dans une troisième acceptation, la notion de « police territoriale » sert à qualifier un certain type de politique de sécurité publique, indépendamment des spécificités statutaires et organisationnelles des services concernés. Elle renvoie à un modèle policier visant à réinscrire l’action dans le territoire pour se rapprocher de la population et mieux répondre aux problèmes locaux. En d’autres termes, elle est associée à ce qu’on désigne communément en France sous le label « police de proximité », traduction approximative de la notion anglo-saxonne de community policing. [12]

Les deux sociologues concluent que « quelle que soit l’acceptation donnée à la police territoriale, le maire est incontournable parce qu’il représente le lien avec la population. Plusieurs scénarii sur la place qu’il pourrait tenir sont envisageables. »

LA FUSION ACTÉE

En 2005, Bérengère Poletti, députée UMP des Ardennes, interrogeait le ministre de l’Intérieur sur le recrutement d'agents de catégorie C pour la filière police dans la Fonction publique territoriale. Constatant que « La catégorie C comprend deux cadres d'emplois dans la filière police : les agents de la police municipale et les gardes champêtres [dont] Les conditions de recrutement sont identiques et leurs fonctions sont quasiment identiques également », elle lui demandait s'il entendait « prendre des mesures visant à fondre ces deux cadres d'emplois et les fonctions exercées ». Nulle référence à une quelconque police territoriale à l’époque, la fusion n’était pas à l’heure du jour, mieux le ministère de l’Intérieur justifiait « l’existence de cadres d’emplois distincts ». [13]

Six ans plus tard, la députée ardennaise interpelle à nouveau le ministre de l’Intérieur à propos de « la création "d'un corps unique" de "police territoriale" » préconisée dans le rapport Ambroggiani, c’est-à-dire la fusion des cadres d’emplois d’agent de police municipale et de garde champêtre. La réponse ministérielle précise « En ce qui concerne la création d'un cadre d'emplois unique regroupant les agents de police municipale et les gardes champêtres, cette mesure recueille l'aval de l'ensemble des parties [organisations syndicales et employeurs territoriaux]. Elle nécessite toutefois, au préalable, l'adoption de mesures législatives puisque les missions de ces deux types d'agents relèvent jusqu'à présent de dispositions législatives spécifiques à chacun d'entre eux. Il est donc nécessaire d'harmoniser les textes en présence afin d'identifier les missions confiées aux fonctionnaires regroupés dans un même cadre d'emplois avant de mettre en œuvre la réforme statutaire. » [14]

Dans l’intervalle, en 2008, le député Nouveau Centre du Calvados, Claude Leteurtre, dépose une proposition de loi pour la « Reconnaissance de la police territoriale comme un corps à part entière » ; l’exposé des motifs n’est pas dénué d’intérêt :

La police territoriale n’existe pas à ce jour. Le seul terme utilisé pour désigner les fonctionnaires territoriaux exerçant des missions de sécurité publique est celui de « police municipale ». Ce terme est réducteur à plus d’un titre. Tout d’abord, il exclut de fait les gardes champêtres et les agents de surveillance de la voie publique (ASVP), car il est à la fois un terme générique dans son acception générale détaillée précédemment, mais il désigne aussi un corpus juridique (l’ensemble des pouvoirs de police dont dispose le maire) et un cadre d’emploi (celui des agents de police municipale). De plus, ce terme n’est plus adapté vu le développement de l’intercommunalité.

Le terme de police territoriale est exempt de ces reproches. Il ne désigne ni un cadre d’emploi, ni un corpus juridique, et permet de réunir, sans discrimination, l’ensemble des agents dans un corps unique. [15]

L’année suivante, suite à la publication du rapport Ambroggiani, le député du Calvados réitère la nécessité d’une loi pour « créer la nouvelle filière des polices territoriales pour rassembler les agents chargés dans les collectivités territoriales de missions de sécurité ». [16] Dans cette perspective, il définit quatre cadres d’emplois distincts mais toujours accessibles par voie de concours interne. [17] Il défend également une militarisation des grades : les chefs de service de police municipale deviendraient des « officiers de police territoriale » avec trois grades (sous-lieutenant, lieutenant et capitaine) tandis que les directeurs de police municipale, à la fois interface avec les partenaires institutionnels et conseillers des élus locaux en matière de sécurité, accèderaient au grade de « commandant de police territoriale ». Il promeut aussi une école nationale des polices territoriales (ENPT). Enfin, Claude Leteurtre se prononce pour la création d’un délégué interministériel à la police territoriale – comme il existe un délégué interministériel à la sécurité routière ou à la sécurité privée – et d’un organisme de contrôle et d’expertise spécifique : une Inspection générale des polices territoriales (IGPT).

Ce parlementaire normand s’est visiblement inspiré des propositions d’un groupe de travail informel constitué par Steve Richard, Cédric Renaud, Bernard Valezy et un anonyme directeur de police municipale. [18] Ceux-ci sont généralement connus des initiés. Le premier est à la fois chef de service de police municipale à Saran dans le Loiret et président de l’Observatoire national des polices municipales (ONPM). Le second est officier de gendarmerie et, reconnaissons-le, aficionado des gardes champêtres, puis des polices municipales, dont l’influence, bien que discrète, n’est nullement négligeable. [19] Le troisième est actuellement directeur des formations et de la recherche à l’école nationale supérieure de la police (ENSP) à Saint-Cyr-au-Mont-d’Or. Tous sont de chauds partisans de la police territoriale. « Mobilisons-nous pour la police territoriale ! », lançait ainsi Steve Richard l’an dernier. [20] Deux membres de l’ONPM, Yann-Cédric Quéro et Alain Tortay, voient dans la police territoriale « une validation du principe d’une police de proximité décentralisée » et estiment qu’« en créant la police territoriale et en l’intronisant comme police de proximité légitime, l’État transmet une partie de sa compétence policière. » Ces missionnaires de la police territoriale ont recours à tous les arguties pour défendre et faire avancer leur cause. Ainsi, ont-ils confronté le rapport du préfet Jean Ambroggiani et celui de la Délégation à la prospective et à la stratégie (DPS), tous deux dédiés aux polices municipales et publiés simultanément au mois de mars 2009 !

La police territoriale n’est pas constituée que des seuls APJA [agents de police judiciaire adjoint en vertu de l’article 21 du Code de procédure pénale], mais de tous les fonctionnaires territoriaux œuvrant dans le champ de la sécurité locale. En présentant également les effectifs d’Agents de Surveillance de la Voie Publique (ASVP) et de gardes champêtres (GC), la filière sécurité locale ne représente pas 18.000 agents de PM, mais 40.000 agents de police territoriale ; ce qui en terme de visibilité est assez différent.

Pour le préfet Ambroggiani les ASVP sont 3.000, là où ils sont 18.000 pour la DPS, ce qui de notre point de vue semble plus proche de la réalité. Les esprits critiques auront sans doute raison de se laisser aller à quelques commentaires quant à la différence des chiffres. Il ressort cependant de la présentation de la DPS que le nombre d’ASVP est sensiblement le même que celui des agents de PM, ce qui a le mérite d’être dit (DPS, 2009, p.4). Le rapport Ambroggiani propose de leur donner une tenue, de définir leurs missions afin de couper court aux mauvaises pratiques, de les former au CNFPT et d’organiser un glissement vers l’APJA. Dans un premier temps, il pourrait être utile de leur donner un statut, dans la mesure où les ASVP sont tantôt agents de la voierie, tantôt agents administratifs… [21]

Selon le dernier recensement effectué par le ministère de l'Intérieur, au premier semestre 2011, le nombre d'ASVP est estimé à 5 500. D’ailleurs, dans son rapport sur l’organisation et la gestion des forces de sécurité publique (juillet 2011), la Cour des comptes note à propos des effectifs territoriaux : « Si l’on ajoute les gardes-champêtres (environ 1 450 agents) relevant également de la filière "police municipale", dont la mission est loin d’être négligeable, notamment en matière environnementale, les agents de surveillance de la voie publique (environ 5 180 ASVP), qui assurent notamment des missions de contrôle du stationnement, et les agents de surveillance de Paris (2 330 ASP), les services de police municipale représentent environ 28 300 agents, soit 11 % des effectifs cumulés, de la police et de gendarmerie nationales » (page 108). Un total bien inférieur aux 40 000 agents avancés par la DPS, surtout qu’il est peu probable que les ASP soient comptabilisés au sein de la future police territoriale en raison du statut particulier de la capitale.

Des nuances s’imposent également. Ainsi, Cédric Renaud évoque – à juste titre – les polices territoriales plutôt que la police territoriale : « l’emploi du pluriel permet de refléter ces polices dans leurs diversités : armement, missions, équipement, uniforme, etc. Il ne s’agit pas d’un corps homogène, mais d’un corps riche de ces différences. » [22]

Enfin, le Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale (CSFPT) penche aussi en faveur de la police territoriale. Le 5 septembre 2012, il a, en effet, adopté à une large majorité (26 voix favorables et 8 abstentions) un rapport attendu sur l’évolution statutaire et la formation de la filière police municipale. Il approuve ainsi la création d’un « corps unique » de « police territoriale » réunissant policiers municipaux et gardes champêtres :

Selon le président du CSFPT, Philippe Laurent, le rapport présenté le 5 septembre « se propose de faire des propositions qui ont pour objectif d’améliorer le fonctionnement du service public de sécurité et la situation des agents de cette filière ». Concernant le volet statutaire, les auteurs du rapport approuvent la « fusion des gardes champêtres avec les policiers municipaux mais pas la création de deux spécialités qui pourrait créer des problèmes de mobilité ».

Il préconise notamment un « nécessaire » changement d’appellation des chefs de service de catégorie B afin d’éviter « le risque de confusion entre le vrai chef de service (catégorie A) et le chef de service de police municipale (un des trois grades du cadre d’emplois de catégorie B) ». Concernant les directeurs de police municipale (catégorie A), le rapport revient sur la question du seuil des 40 agents nécessaires pour créer un cadre d’emplois de directeur et suggère de modifier les conditions de nomination « afin de permettre davantage de nominations ». Une proposition entérinée en mars dernier par la Commission consultative des polices municipales. Tout comme celle d’attribuer obligatoirement l’indemnité spéciale de fonction.

Autre chantier abordé : la clarification du statut des agents de surveillance de la voie publique. A cet effet, les membres du CSFPT proposent plusieurs pistes de réflexion : intégration des agents dans la filière technique, création d’un nouveau cadre d’emplois ou intégration dans la police municipale. Le rapport indique que l’Association des maires de France plaide en faveur d’un statu quo. [23]

Force est donc de constater que le lobbying en faveur de la fusion a été intense au cours de la décennie écoulée, au point de s’imposer comme une évidence. Nul doute alors que la mission sénatoriale avalisera à nouveau cette disposition. D’ailleurs, certains n’ont pas attendu ce nouveau rapport pour évoluer en ce sens. Ainsi l’association des policiers municipaux responsables de service est-elle devenue en 2010 l’Association des fonctionnaires de police territoriale (AFPT). De son côté, l’Observatoire national des polices municipales (ONPM) a lancé ses premières rencontres nationales des polices territoriales le 13 octobre 2011 à La Chapelle-Saint-Mesmin dans le Loiret, une manifestation renouvelée cette année à Nice, le 11 octobre prochain.

Notre réflexion s’arrêtait sur ce point. Nous nous apprêtions à émettre des hypothèses sur le contenu du rapport sénatorial lorsque La Gazette des communes a publié en exclusivité les conclusions de ce dernier. Dès lors, supputer devenait inutile.

Remarquons, néanmoins, en conclusion qu’une direction centrale de la police territoriale a été créée par le décret n°92-152 du 20 février 1992 au sein de la direction générale de la police nationale ; les attributions de la direction centrale des polices urbaines, de la direction centrale des renseignements généraux et du service central de la police de l'air et des frontières devaient lui être dévolues. Victime des aléas politiques (seconde cohabitation), elle fut abrogée l’année suivante par le décret n°93-1030 du 31 août 1993.

« La sécurité privée empiète de plus en plus sur la police en Europe », écrivait la journaliste Isabelle Mandraud dans l’édition du Monde du 16 décembre 2008, suite à l’ouverture, la veille, du premier sommet européen de la sécurité privée…au ministère de l'Intérieur - tout un symbole. Dans la préface d'un livre blanc rédigé pour l'occasion, Nicolas Sarkozy, alors chef de l'Etat, exhortait d’ailleurs à « coproduire des solutions public-privé de sécurité ». Défait le 6 mai dernier, Nicolas Sarkozy n’est plus président de la République mais ses fidèles poursuivent son œuvre au travers d’une association Les amis de Nicolas Sarkozy. [1] 

Tous rêvent au retour de leur messie dans le jeu politique. [2] En attendant ce jour béni, ces dévots mènent une active guérilla contre son successeur socialiste accusé de tous les maux alors qu’il n’est au pouvoir que depuis cent jours. Ainsi, selon Christian Estrosi, député-maire de Nice, l’augmentation des vols avec violence dans sa cité est le « fruit de la politique irresponsable des socialistes ». [3] Comme le souligne pertinemment Thierry de Cabarrus, « Le pire, c'est que le maire de Nice n'en est pas à un paradoxe près. Car c'est juste après avoir développé avec force détails son action dans le domaine de la sécurité (par exemple la télésurveillance dans les quartiers "à nulle autre pareille") qu'il reconnaît la hausse de la délinquance à Nice. » [4] Versant délibérément dans l’outrance, Christian Estrosi dénonce ensuite le « clientélisme du gouvernement socialiste » pour l’attribution des quinze premières zones de sécurité prioritaires (ZSP) et annonce sa décision unilatérale de classer – sans aucune concertation – cinq quartiers de Nice en ZSP en ayant recours à des vigiles. La journaliste Mathilde Munos l’interroge alors sur le bien-fondé de son projet : « Vous allez financer des sociétés privées. Pourquoi ne pas renforcer la police municipale plutôt ? » La réponse du député-maire de Nice est surprenante, pour ne pas dire déconcertante : « Parce que dans la répartition des tâches entre l’Etat et la commune, l’Etat a décrété que ces zones urbaines sensibles étaient sous la compétence de l’Etat et la police municipale n’est pas habilitée de par la loi en matière d’ordre public à intervenir. Ce qui est une très bonne chose, je suis pour un Etat régalien. » N’est-ce pas là le comble du cynisme : s’ériger en défenseur d’un Etat régalien pour justifier le recours à des vigiles afin d’assurer la sécurité publique ? Le même affirmait pourtant dix ans auparavant que « l’État régalien est devenu un État régulateur, orientation confirmée par le colloque de Villepinte fin 1997, les contrats locaux de sécurité intégrant les services de sécurité privée parmi les interlocuteurs du partenariat pour la sécurité. » [5] Néanmoins, lors de son interview à France Info, il souligne la satisfaction de la population du premier quartier concerné par son initiative, citant notamment le témoignage abrupt d’un boulanger, Mohamed Id Moussa : « On appelle la police, elle ne vient pas ! » [6] Cependant, Christian Estrosi se garde bien de rapporter la suite de la réaction de cet habitant des Moulins et ne réalise visiblement pas que cette assertion sonne comme un désaveu cinglant de sa politique sécuritaire, notamment sa police municipale qu’il a pourtant portée au pinacle. [7]

Face à tant de mauvaise foi, quelques précisions s’imposent.

Christian Estrosi dénonce aujourd’hui une supposée incompétence de la gauche en matière de sécurité comme il fustigeait le bilan de celle-ci… en 2002 pour défendre « une politique de rupture en matière de lutte contre l'insécurité » :

Trop longtemps, en effet, le précédent Gouvernement [celui de Lionel Jospin] a hésité entre une justification sociale de la délinquance et la mise en œuvre de mesures timides de lutte contre l'insécurité. Ce débat idéologique, nourri par une vision selon laquelle il serait plus opportun de s'attaquer aux causes de la délinquance qu'à ses manifestations, a conduit à une croissance extrêmement forte du nombre de crimes et délits sur le territoire national. Dans ce contexte, pour tous ceux qui s'étaient résignés à voir dans l'insécurité une fatalité, il était devenu inutile et inefficace de prendre en compte tant le traitement des victimes que la répression de la délinquance.

Ces temps sont heureusement révolus : l'heure n'est plus à la recherche d'une explication sociale de la délinquance mais à celle de l'action. En matière de sécurité, en effet, les actes comptent davantage que les paroles. Sous l'impulsion du ministre de l'intérieur [Nicolas Sarkozy], une politique résolue de rétablissement de l'autorité de l'État et du droit de chaque citoyen à vivre en paix a été engagée. [8]

Dix ans plus tard, pour mesurer le succès de l’entreprise, citons la récurrence des violences urbaines avec un point d’orgue à l’occasion des émeutes de l’automne 2005 (à ce jour, aucun pays n’a connu un tel phénomène de violence, touchant un si grand nombre de communes, sur une telle durée) [9] ou la dégradation de l’image de la police, conséquence du délitement des relations de celle-ci avec la population (résultat de la politique du chiffre prônée pendant une décennie ?). [10]

Nice ne figurant pas dans la liste des quinze premières ZSP (zones de sécurité prioritaires), « Le sang de Christian Estrosi n’a alors fait qu’un tour » selon Nice-Matin et l’élu azuréen dénonce une « décision technocratique, reposant sur une méthode clientéliste qui consiste à servir ses amis socialistes ». Las, ce dénigrement n’est nullement justifié puisque contraire à la réalité. Des villes dirigées par la droite telles que Vauvert, Méru, Marseille, Mantes-la-Jolie ou Corbeil-Essonnes sont ainsi incluses dans le nouveau dispositif alors que des localités socialistes comme Toulouse, pourtant symbolique, en sont exclues au grand dam de l’opposition UMP locale. [11] Cette évidence n’empêche évidemment pas les critiques puisqu’« il y a des malheureux suite à ces choix. Parmi eux, ceux qui n’en sont pas et demandent à faire partie de cette liste. Et ceux qui sont dans les ZSP et qui s’en plaignent ». [12] Comme le souligne Le Figaro, « la grogne monte chez les laissés-pour-compte » et Christian Estrosi sonne la charge contre ce « saupoudrage ». Or, la circulaire du 30 juillet 2012 relative à la mise en œuvre des ZSP spécifie au contraire que « Pour éviter une dispersion des ressources, ces actions devront être concentrées sur un nombre restreint d’objectifs, clairement identifiés » (page 2). En outre,comment aurait réagi l’actuelle opposition si l’expérience des zones de sécurité prioritaires avait été étendue d’emblée à l’ensemble du territoire national et exclusivement définie depuis Paris ? La circulaire ministérielle précise en page 6 que les quinze premières zones de sécurité prioritaires « ont été prédéfinies, exceptionnellement au niveau central, en fonction de critères objectifs de gravité déterminé par la direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale. Il appartient maintenant aux préfets concernés de procéder, en lien étroit avec les procureurs de la République et les acteurs locaux, aux ajustements nécessaires en termes de périmètres, d’objectifs et d’indicateurs.

Au-delà de ces 15 premières zones, je souhaite que vous ayez un rôle déterminant dans la définition des suivantes [dans son allocution du 31 juillet face aux préfets, Manuel Valls précise qu’"Entre 50 et 60 ZSP doivent être déployées, en l’espace d’un an, à compter de septembre [et] s’appuieront sur l’expérience acquise lors de cette première phase qui doit être engagée dès la rentrée"].

Cette phase de définition devra être menée au plus près du terrain, dans le souci permanent de prendre en compte les problématiques locales d’insécurité se posant avec le plus d’acuité. »

 Source : Le Figaro.

Mais l’édile niçois persiste et se scandalise : « M. Valls a choisi comme sites hautement prioritaires Méru, Vauvert, Saint-Gilles, Lunel, Mauguio, des villages qui figurent bel et bien aux côtés de véritables zones sensibles comme les Tarterêts ou le Val Fourré ». [13] On peut effectivement s’étonner, voire contester la pertinence des sites retenus. La circulaire susvisée indique, toutefois, que « De façon générale, la cartographie des ZSP ne saurait se calquer sur le zonage actuel de la politique de la ville, qui comprend environ 750 quartiers prioritaires. Bien évidemment, il n’y a aucun obstacle à ce que le ressort d’une ZSP coïncide avec celui d’une ZUS ou d’un quartier CUCS ; pour autant, les critères de la politique de la ville ne doivent pas constituer le seul argument décisif pour la création d’une ZSP » (page 6). Le Figaro est encore plus explicite : « À l'occasion de cette première sélection, Beauvau a voulu établir un échantillon représentatif des diverses formes de délinquance existant en France. Cela va de la cité sensible de banlieue tombée sous la coupe de bandes au secteur rural confronté aux cambriolages. » Il poursuit en ces termes :

Méru, Vauvert, Saint-Gilles, Lunel, Mauguio… Autant de villes qui ne font guère parler d'elles dans la rubrique faits divers. Pourtant ces bourgades figurent bel et bien aujourd'hui parmi les quinze zones de sécurité prioritaires au côté des Tarterêts, à Corbeil-Essonnes, et du Val-Fourré de Mantes-la-Jolie. Bien qu'épargnés par une délinquance explosive, ces lieux qui se situent en milieu rural ou périurbain, comme Méru (Oise), sont aujourd'hui considérés comme des zones sensibles. Ces coins tranquilles il y a encore plusieurs années sont en effet devenus des secteurs minés par une certaine forme d'insécurité. Avec, au premier chef, l'augmentation constante des cambriolages. Les résidences principales qui se développent dans ces communes (52 lotissements à Saint-Gilles, dans le Gard, près de Nîmes), en raison des loyers trop élevés dans les villes voisines importantes, ont rendu ces secteurs attrayants pour le voleur. Derrière la porte à fracturer, il y a dorénavant de la richesse à subtiliser… « Si on ajoute à ces cambriolages des petits trafics de drogue locaux, on obtient un phénomène symptomatique de ce qui se passe en zone gendarmerie », indique un spécialiste qui, à propos de Méru, précise : « Cette ville connaît un phénomène de cité. On y relève incivilités, trafics de drogue, économie souterraine et cambriolages. » [14]

Doit-on conclure que Christian Estrosi ne lit plus le quotidien de Serge Dassault ? Ce dernier fait pourtant largement écho à ses lamentations : « À Nice, ce sont les quartiers des Moulins ou de l'Ariane, régulièrement cités à la chronique des violences urbaines, qui se voient privés d'un coup de pouce sécuritaire de la part de l'Intérieur. Et la police municipale niçoise, pourtant très offensive, ne peut rien faire. La ville a signé, sous Sarkozy, une "convention de coordination" avec le préfet, qui prévoit que la police nationale a la charge exclusive de ces secteurs exposés. » C’est la reconnaissance que Nice est une ville clivée en plusieurs territoires : « le centre-ville et les quartiers résidentiels pour la municipale, et les quartiers réputés plus difficiles pour la nationale. » À Nice comme ailleurs, « La prolifération des polices municipales pose de vraies questions d’égalité des citoyens devant la sécurité ». [15]

Cet aveu d’abandon est d’autant plus pathétique qu’il émane du président de la commission consultative des polices municipales. Or, en tant que maire, il ne peut ignorer qu’il « concourt par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance » (article L132-1 du Code de la sécurité intérieure) et « anime, sur le territoire de la commune, la politique de prévention de la délinquance et en coordonne la mise en œuvre » (article L132-4), présidant le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. De même, les buts de la police municipale, énoncés à l’article L.511-1 du Code précité, ne sont-ils pas le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ? Les agents de police municipale n’exercent-ils pas leurs fonctions sur le territoire communal dans les conditions prévues aux articles 21 et 73 du Code de procédure pénale ? Le décret n°2012-2 du 2 janvier 2012 relatif aux conventions types de coordination en matière de police municipale ne spécifie-t-il pas que « La police municipale et les forces de sécurité de l'Etat ont vocation, dans le respect de leurs compétences respectives, à intervenir sur la totalité du territoire de la commune » ? [16] Seule restriction : « En aucun cas il ne peut être confié à la police municipale de mission de maintien de l'ordre. » Pourtant, en décembre 2010, dans leur rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales, les inspecteurs généraux notaient qu’« À Nice par exemple, la mission a pu constater que des casques et des boucliers étaient stockés dans le coffre de certains véhicules » (page 11). D’ailleurs, depuis le décret n°2010-544 du 26 mai 2010, les agents niçois peuvent à nouveau vous électrocuter avec un pistolet à impulsions électriques, plus connu sous le nom de Taser. Ajoutez-y le flashball, le tonfa, le gaz lacrymogène et autre gel poivre, et le policier municipal de Nice dispose de la panoplie complète du parfait policier anti-émeute ! [17] 

Source : Le Point.

Pour justifier son impuissance, le député-maire rejette la faute sur autrui et fait diversion : « Puisque l'État persiste à nous refuser des effectifs supplémentaires et que mes municipaux ne peuvent aller renforcer le dispositif, je vais créer ma propre zone de sécurité prioritaire ». Oublie-t-il vraiment que la cité azuréenne a bénéficié des prévenances sécuritaires sous les deux précédents quinquennats, donc de cette partialité qu’il dénonce aujourd’hui ? Finalement, comme dit le proverbe, il n’est pire aveugle que celui qui ne veut pas voir.

« La France et sa police municipale », tel est l’intitulé de la réflexion d’un policier municipal réalisée à la fin de l’année dernière, une analyse que je me suis permis de décortiquer pour vous.[1]

Ma première réaction a été de vérifier si l’auteur était bien agent de police municipale : H.J. [à la demande expresse de l'intéressé, ses nom et prénom ne seront pas cités] est effectivement brigadier de police municipale.[2]

Ma remarque initiale concerne le titre. Selon moi, il eût été plus opportun d’écrire « La France et ses polices municipales » afin de refléter la réalité de ce corps où l’hétérogénéité est la règle. C’est d’ailleurs ce que j’ai démontré par le passé sur le blog de Georges Moréas, commissaire principal honoraire de la police nationale[3] :

Laurent Opsomer, « Polices municipales : mythes et réalités »

http://moreas.blog.lemonde.fr/files/2010/02/polices-municipales-mythes-et-realites.1266141018.pdf

Une petite critique sur la forme : à la place de l’auteur, je n’aurais pas utilisé la couleur rouge en page de garde, mais trois bandes bleues, symbole de la police municipale, sur un fond blanc.

Cela dit, il pose une étrange interrogation dans sa préface (page 2) : « La Police Municipale a-t-elle vocation de remplacer dans l’avenir plus ou moins lointain les forces de l’ordre étatiques, ou au contraire, cette police de proximité qui fait tant défaut à l’heure actuelle, doit-elle inspirée une future réforme des Polices Municipales ? » Au vu des effectifs des polices municipales et ceux des forces de police de l’Etat (cf. lien précédent), la question ne devrait même pas se poser.

Au-delà de l’incongruité de la question, retenons que des voix appellent à la définition d’une doctrine d’emploi, partagée par tous.[4] Or, comment partager une doctrine d’emploi commune alors que l’hétérogénéité est le maître mot pour la police municipale (diversité des missions et des modes opératoires, inégalité des effectifs et des moyens, inégale distribution géographique…) ? Cependant, comme le souligne Emilie Thérouin, adjointe écologiste au maire d’Amiens en charge de la sécurité, même si les élus ne savent pas ce qu’ils veulent, ils savent ce qu’ils ne veulent pas :

Au sein du Forum français pour la sécurité urbaine, si nous ne sommes pas encore accordés pour définir une doctrine d’emploi commune, nous avons adoptés une récente résolution indiquant ce que nous ne souhaitions pas que soient les polices municipales : pas des supplétifs ou des "sous-produits" de la police où une concurrence et un flou seraient entretenus, mais un corps reconnu qui a toute sa place au sein de la Fonction publique territoriale.[5]

« Le débat d’idée se focalise un peu, (trop), facilement sur l’armement ou non des policiers municipaux. Mais ces derniers aimeraient également que l’on parle enfin d’un volet social laissé trop longtemps à la porte des négociations ! », poursuit H.J.. N’est-ce pas la tâche à laquelle s’est attelée la commission consultative des polices municipales (dont le pluriel n’est nullement un hasard mais une volonté politique de souligner la diversité, donc le reflet de la réalité) ? Même si les grands chantiers sont reportés à la rentrée prochaine[6], celle-ci a déjà avalisé la généralisation d’une indemnité spéciale de fonction de 20 % avec un complément de 5 % maximum « en fonction de la valeur professionnelle ».[7] Des propositions bien accueillies par les organisations syndicales de police municipale, même si « Les mesures engagées devraient coûter près de 18 millions d'euros aux communes ».[8] On lit également dans l’article de La Gazette des communes que « Sur l’armement, la CCPM a donné son feu vert pour doter les agents en tonfas et matraques télescopiques "utiles pour les brigades motorisées, VTT ou équestres". » Une disposition étonnante puisque le décret n°2000-276 du 24 mars 2000 spécifie que l’armement doit être porté de façon continue et apparente (article 7), ce qui exclue à mon sens les matraques télescopiques.[9]

H.J. fait preuve de réalisme en soulignant que « la situation économique actuelle interdit toutes discussions sur l’intégration de l’indemnité spéciale de fonction dans le calcul de la retraite et une bonification d’une annuité tous les cinq ans ». Par contre, lorsqu’il affirme son souhait que « les nouveaux pouvoirs soient résolument tournés vers la proximité », je m’interroge : quel sens donne-t-il à celle-ci ? Quelle proximité ? La notion de police de proximité est revendiquée tant chez les élus que parmi les policiers municipaux ; elle est brandie tel un gonfanon de ralliement. Pourtant cette expression est en réalité galvaudée puisque démentie au vu de la diversité des doctrines d’emploi. Un constat que partage la sociologue Virginie Malochet de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Île-de-France (IAU-IDF) :

Le concept de police de proximité s’est invité dans la campagne électorale. Bon nombre de « PM » et d’élus locaux considèrent que la véritable police de proximité, c’est la police municipale. Que vous inspire cette ambition ?

Il me semble que les PM ont tout intérêt à se positionner sur ce registre car cela répond à un véritable besoin. Il ne faudrait cependant pas se laisser abuser par la puissance rhétorique d’un discours de légitimation fédérateur et consensuel. En pratique, la majorité des PM assure effectivement des missions relatives à la surveillance générale et à la préservation du cadre de vie.

Mais au-delà de ce noyau dur de missions, l’orientation de l’activité varie fortement d’une ville à l’autre. La notion de « proximité » est suffisamment large pour recouvrir une pluralité de déclinaisons opérationnelles : s’agit-il d’intervenir au plus près des gens et de leurs problèmes, dans une logique de régulation sociale et de tranquillité urbaine, ou bien d’intervenir au plus près de la délinquance locale, dans une logique de contrôle et de répression ?

L’usage du terme « proximité » s’est tellement généralisé qu’il ne dit plus grand-chose de la manière dont est effectivement employée la police municipale.[10]

Voilà pour la préface ! Pour simplifier et fluidifier la lecture, je vais calquer mon analyse sur son plan.

1. Pourquoi une grande réforme des polices municipales :

D’emblée, il met en exergue le problème de la représentativité syndicale, dénonçant la réforme professionnelle de 2006 « décidée contre la volonté d’une majorité de policiers municipaux et par l’intermédiaire de syndicats très peu représentatifs de ces agents territoriaux ».En effet, personne ne peut se revendiquer syndicat représentatif de la police municipale, puisqu’à ce jour, aucune élection professionnelle propre au corps de la police municipale n’a eu lieu. Néanmoins, je me permets de citer la question écrite n°7775 de Jean-Christophe Lagarde, député Nouveau Centre de Seine-Saint-Denis, publiée le 16 octobre 2007. Celle-ci débutait en ces termes : « M. Jean-Christophe Lagarde attire l'attention de Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur le protocole "police municipale" signé par une minorité d'organisations syndicales non majoritaires dans la profession. En effet, la majorité des organisations syndicales de cette profession dénonce le protocole signé le 25 avril 2006 par le ministre délégué aux collectivités territoriales et trois organisations syndicales minoritaires. » Datée du 8 avril 2008, la réponse ministérielle commençait ainsi : « Le protocole sur la professionnalisation des polices municipales, signé le 25 avril 2006 par le secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales et trois organisations syndicales représentatives de la profession, a apporté des avancées importantes au statut de ces personnels territoriaux. » Trois organisations syndicales représentatives de la profession… Pour mémoire, FO Police municipale, l’UNAPM-CGC et la FA-FPT.

Aujourd’hui, la loi n°2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail a résolu ce problème de représentativité. Cette loi a, en effet, modifié en profondeur les règles de représentativité syndicale. A travers cette réforme, aux dires de certains, il s’agissait d’imposer un reformatage du paysage syndical par le haut, de limiter le nombre d’organisations et de favoriser un nouvel axe syndical participant au développement d’une politique contractuelle. Vae soli ! (Malheur à l’homme seul !), dit l’Ecclésiaste (IV, 10). Il en va dorénavant de même pour les syndicats dits « professionnels », isolés et coupés de toute alliance. Le couperet est tombé et certains ignorent encore qu’ils sont d’ores et déjà morts… Ils s’agitent, convulsent, se révulsent mais leur heure a sonné… à moins de suivre l’exemple du SNPM :

Laurent Opsomer, « SNPM : un séisme syndical ? » in Double Neuf, 5 février 2012.

http://doubleneuf.nordblogs.com/archive/2012/02/05/snpm-un-seisme-syndical.html

« Le policier se méfie parfois autant de sa hiérarchie que du jeune désœuvré qu’il a en face de lui, même si c’est dans des termes différents », écrit le sociologue Christian Mouhanna, dans son dernier livre « La police contre les citoyens ? ». La preuve, H.J. assène avec rage que « ce protocole n’apporte aucune revalorisation des grades existants. C’est toujours la loterie et la tête du client qui conditionnent l’avancement. » Je me contenterai de rappeler que le maire tient de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 des pouvoirs propres en matière de gestion du personnel communal. Ainsi, la nomination aux grades et emplois est de sa compétence exclusive conformément à l’article 40 de la loi précitée. Le maire veille au bon fonctionnement des services municipaux, gère les carrières des personnels communaux, exerce le pouvoir hiérarchique sur ses agents et prononce les sanctions disciplinaires. Dura lex sed lex.

Cependant, je partage les craintes du sociologue Laurent Mucchielli d’une « re-municipalisation de la sécurité »[11], qui ne constituerait nullement un progrès mais un grave retour en arrière. Faut-il rappeler qu’« En 1907, une commission que nous devons à Georges Clémenceau concluait à la nécessité d’étatiser les services de police municipale en raison de leur inefficacité, de leur inadéquation aux problèmes posés et de la trop grande proximité entre l’opérationnel et le politique »?[12]  Aujourd’hui comme hier, l’échelon communal n’est plus pertinent en matière de gestion de la sécurité publique. La compétence ratione loci des policiers municipaux est limitée au territoire communal alors que la délinquance ne se cantonne pas à un quartier, à une localité mais sévit à l’échelle d’un bassin irrigué par les différents axes de transport.

H.J. déplore que « Des pouvoirs leur ont certes été accordés, mais ces derniers ont été choisis afin d’alléger le travail des gardiens de la paix et des gendarmes », oubliant sciemment que les policiers municipaux se sont à leur tour déchargés sur les ASVP (agents de surveillance de la voie publique), les médiateurs, etc. Une réalité qui n’a pas échappé l’an dernier à la Cour des comptes :

Au fur et à mesure que les policiers municipaux voient leur activité s’enrichir, les ASVP constituent une force d’appoint utilisée dans des proportions variables. Le contenu de leurs missions et leur situation statutaire sont hétérogènes. En raison de la souplesse de gestion pour les communes (20 % d’entre eux étant recrutés sur des contrats à durée déterminée) et de leur coût plus faible que celui des policiers municipaux, ils sont parfois employés à d’autres tâches que celles prévues par les textes : sécurisation générale et îlotage, patrouilles avec des policiers municipaux. Souvent équipés d’une tenue comparable, ils sont difficiles à distinguer de ces derniers. […] L’Etat paraît s’accommoder de cette situation au nom du principe de libre administration des collectivités territoriales, mais surtout faute de moyens pour exercer une action régulatrice.[13]

Laurent Opsomer, « Polices municipales : ASVP versus APM » in Double Neuf, 16 septembre 2011.

http://doubleneuf.nordblogs.com/archive/2011/09/16/polices-municipales-asvp-versus-apm.html

« Les portes d’accès aux grades supérieurs doivent pouvoir rester ouvertes, le déroulement doit redevenir motivant et les nouveaux pouvoirs résolument tournés vers la proximité. » Est-ce une critique des opportunités de détachement multipliées ces dernières années en faveur des personnels des forces de l’Etat vers les polices municipales ? Un phénomène certes réel mais restreint, qui interpelle néanmoins :

Laurent Opsomer, « Polices municipales : les transfuges de la gendarmerie 2-2 » in Double Neuf, 24 octobre 2011.

http://doubleneuf.nordblogs.com/archive/2011/10/24/polices-municipales-les-transfuges-de-la-gendarmerie-2-2.html

2. Le recrutement

« Actuellement les candidats, au concours de gardien de Police Municipale, doivent être du niveau BAC. Il est vrai que le niveau de recrutement laissait à désirer, il y a quelques années », assène-t-il en guise d’introduction. Une double contre-vérité facile à démonter.

Plus de 90 % des policiers municipaux relèvent de la catégorie C dont l’accès par concours nécessite un diplôme de niveau V (CAP/BEP). Cela dit, dans le numéro 1408 de La Gazette des Communes en 1997, la police municipale du Havre se félicitait « d'intégrer dans son effectif 50 % de bacheliers, dont un tiers relève du niveau bac + 2 ». Quatre ans plus tard, un autre article de La Gazette (n°1608 du 13 août 2001) se faisait l’écho d’un atermoiement à l’encontre d’une dérive élitiste en matière de recrutement. Serge Valentin, coordinateur sécurité au CNFPT (Centre national de la Fonction publique territoriale), affirmait à l’époque, je cite : « Il faut prendre garde de ne pas recruter des surdiplômés. Plus que les connaissances, il faut mettre l'accent sur les aptitudes à exercer ce métier. En outre, le recrutement d'un surdiplômé peut se traduire par des dysfonctionnements de service comme la mise en cause des supérieurs hiérarchiques. Sans parler des problèmes d'intégration dans l'effectif existant ». Or, que lit-on aujourd’hui sous la plume d’H.J. ? « Cette élévation du niveau et la professionnalisation ont des conséquences inattendues. Formés à des techniques spécifiques, les policiers [municipaux] sont très réticents vis-à-vis du travail de communication, de relation humaine et d’assistance sociale de terrain que suppose "une police de proximité", vécue par eux comme une régression » ! Ce constat ne l’empêche nullement de réclamer dans le cadre de la formation des agents municipaux « la fusion des écoles de police et de gendarmerie. Dans ce cas un tronc commun, auquel les agents de police municipale seraient associés, pourrait être créé. Ces écoles pourraient porter le nom de : "centre de formation de sécurité intérieure". » Pour mieux renforcer la confusion, pardon la coproduction de sécurité, il propose même que « Sous certaines conditions et pour des formations spécifiques, les agents de sécurité privée pourraient également se joindre à ces centres. » Dans sa démonstration, il omet de préciser qui paie et que devient le CNFPT ? D’ailleurs, quand il écrit : « On peut imaginer que l’augmentation du nombre de policiers réglera le problème à lui seul de l’insécurité », oublie-t-il qui est l’employeur, donc le payeur, des agents communaux ? A ce sujet, dans leur Rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipale (décembre 2010), les inspecteurs généraux Laurent Cayrel et Olivier Diederichs insistaient sur « la volonté du maire concerné qui, en la matière, est prépondérante » (page 10), tout en précisant que « Le profil d’une police municipale dépend également des ressources dont dispose la collectivité, or ce critère constitue probablement la plus grande inégalité entre les communes et contraint les choix du maire », ajoutant que « Cette contrainte limite la marge de manœuvre des élus et va s’accentuer dans les années à venir en raison des tensions pesant sur les finances publiques » (page 36). La Cour des comptes aboutit aux mêmes conclusions : « Chaque commune définit librement les priorités de ses forces de sécurité en fonction du niveau local de la délinquance et du sentiment d’insécurité de la population, mais aussi de l’appréciation portée par les élus, d’une part, sur la place et le rôle que doit occuper leur police municipale au regard des missions normalement dévolues à la police nationale et, d’autre part, sur les moyens financiers mobilisables pour atteindre ces objectifs. L’environnement socio-économique influe sur la définition de cette doctrine d’emploi. »[14]

Il avance que « si le recrutement continue tel qu’il existe, se posera alors le problème de l’efficacité des forces de l’ordre sur le terrain ». Force est de constater que le volume de postes à pouvoir n’a cessé d’augmenter au cours de la décennie écoulée, même si les effectifs des agents de police municipale stagnent ces dernières années (aux alentours de 18 000), et le concours de gardiens de police municipale attire de plus en plus de candidats. Mais des difficultés se font jour. Lyon, par exemple, se heurte à des difficultés récurrentes de recrutement. De son côté, l’Île-de-France fait fuir les nouvelles recrues. D’ailleurs, le Centre interdépartementale de gestion de la grande couronne dénonce l’attitude des policiers municipaux qui, après les trois années qui suivent leur titularisation, parfois même avant, quittent leur ville d’affectation pour rejoindre la province, qui garantit une plus grande qualité de vie. Un article paru dans le numéro 1608 de La Gazette des communes en date du 13 août 2001 révèle que certaines collectivités réservent des logements HLM pour retenir leurs nouvelles recrues ou se livrent à des fraudes indemnitaires pour conserver leurs agents en poste !

Je reviens un instant sur cet ancien article de La Gazette des communes car il a également suscité mon incompréhension face aux nombreuses critiques portant sur le niveau des épreuves sportives, dont le barème était jugé trop élevé. Les journalistes ajoutaient à l’époque : « Quant au passage devant le jury, la présence réglementaire d'un magistrat de l'ordre judiciaire et d'un psychologue agréé renforce le caractère sélectif de l'entretien ». A mon sens, la présence de ces derniers est amplement justifiée. L’article 21 du Code de procédure pénale ne confère-t-il pas aux policiers municipaux la qualité d’agent de police judiciaire adjoint ? Dès lors, n’est-il pas bénéfique de séparer le bon grain de l’ivraie ? D’ailleurs, H.J. déplore que « pour entrer en Police Municipale, il n’existe pas de test de potentialité. Cette épreuve pourrait être composé de tests psychotechniques ; d’un questionnaire de personnalité ; d’un questionnaire biographique ; d’une mise en situation lors de laquelle une situation précise est présentée à 4, 5 ou 6 candidats. » Or, lors des débats – houleux – précédant la loi du 15 avril 1999, les parlementaires avaient attaché une importance particulière à la qualité du recrutement et de la formation des policiers municipaux. Concernant le recrutement, ils considéraient qu’il devait, compte tenu de la nature spécifique des missions confiées à la police municipale, comporter des épreuves psychotechniques comme pour les personnels actifs de la police nationale ou de la gendarmerie. Dans leur esprit, une telle mesure devait, en principe, permettre d’écarter les éléments nuisibles et d’éviter les bavures comme celle de Wattrelos.[15]

3. La formation des agents

L’an dernier, la Cour des comptes s’est penchée sur la formation des policiers municipaux, notant « le besoin accru de formation » de ces derniers :

L’hétérogénéité des doctrines d’emploi des polices municipales ne favorise pas leur professionnalisation. L’extension et la diversification des missions des policiers municipaux appellent un effort accru de formation initiale et continue. La formation initiale des gardiens de police municipale est souvent considérée comme peu qualifiante par les communes les plus actives en matière de sécurité publique par comparaison avec celle des gardiens de la paix de la police nationale [recrutés au niveau du baccalauréat, qui est plus opérationnelle et deux fois plus longue]. Le développement actuel des formations souffre de l'absence d’obligation de résultat à l’issue de la formation initiale, préalable à la titularisation des agents, mais postérieure à leur recrutement. De nombreuses communes financent des sessions de formations au-delà du minimum réglementaire. Enfin, l’action des polices municipales pâtit d’un manque d’évaluation et de contrôle.[16]

Face à ce constat, H.J. défend deux idées : la mise en place d’un « tronc commun aux trois forces de l’ordre » au sein d’écoles communes appelées « centres de formation de sécurité intérieure » et la création d’un « baccalauréat de sécurité publique ouvert à tous les policiers ».

Si l’on veut accroître la confusion entre les polices municipales et les forces de l’Etat, on ne peut rêver mieux ! Cette ambition n’est pertinente que si la France évolue vers le modèle belge avec des polices communales et une police fédérale (la gendarmerie royale ayant été démilitarisée, puis supprimée en 2001). Après tout, pourquoi pas ? Il ne faut simplement pas oublier que cette réforme policière a été précédée d’une réforme territoriale majeure avec, notamment, la fusion de localités[17] pour aboutir aux 589 communes actuelles. Ceci reviendrait en France à diviser le nombre de municipalités par quatre suivant l’exemple belge, voire par dix au regard de l’exemple suédois (aujourd’hui 290 communes). Las, hormis par référendum, une telle réforme n’a aucune chance d’être adoptée aujourd’hui dans notre pays.

Autre impératif dans une telle perspective : aligner la formation initiale des agents de police municipale sur celle des gardiens de la paix, soit 12 mois au lieu des six actuels.

« Un baccalauréat de sécurité publique ouvert à tous les policiers » ? Une étrange idée ! D’abord, hormis pour les postes d’Adjoints de sécurité (ADS) et de Gendarmes adjoints volontaires (GAV), le baccalauréat est désormais obligatoire pour prétendre au concours de gardien de la paix ou de sous-officier de gendarmerie. Ensuite, n’existe-t-il pas déjà un baccalauréat professionnel « sécurité-prévention » ? Créée par l’arrêté du 9 mai 2006, cette formation professionnelle de niveau IV a pour finalité de préparer à l’exercice des différents métiers de la sécurité accessibles soit indirectement par la voie d’un concours de recrutement de la fonction publique (police, sapeurs-pompiers) ou directement, s’agissant des emplois de la sécurité privée. Ce diplôme est aussi accessible par la validation des acquis de l'expérience (VAE). Cette possibilité sous conditions permet, par exemple, aux sapeurs-pompiers non seulement d'obtenir une reconnaissance de leur savoir-faire, mais aussi de leur donner l'occasion de poursuivre leurs études et, pour les volontaires, de bénéficier d'une évolution de carrière.[18] Cette possibilité pourrait être étendue aux agents de police municipale titulaires depuis trois années mais ne disposant pas du précieux sésame pour accéder, par exemple, à un poste de chef de service de police municipale qui requiert un titre de niveau IV.

4. Repenser la montée en grade

Les propos d’H.J. suggèrent qu’il est partisan de la militarisation des polices municipales. Ainsi écrit-il en matière de formation que « La discipline et la rigueur pourraient par exemple être empruntées à la gendarmerie. Car l’aguerrissement et l’esprit de corps, ainsi que la subordination peuvent aider à réduire les risques de bavure, ainsi que les aversions à la hiérarchie » (sic). Il récidive en prônant une refonte des grades où apparaissent ceux de lieutenant et de capitaine.

Même si je ne l’approuve pas, je comprends, cependant, sa frustration à ce sujet. Le décret n°2000-43 du 20 janvier 2000 a créé le cadre d’emplois des chefs de service de police municipale, qui relève de la catégorie B de la Fonction publique territoriale (FPT). Cette fonction d’encadrement comprend trois grades :

-          chef de service de classe normale ;

-          chef de service de classe supérieure ;

-          chef de service de classe exceptionnelle…

Il faut bien avouer que ces dénominations frisent le ridicule. Pour ma part, j’aurais instauré le grade de chef de service principal, puis ceux de chef de service de 1^ère et de 2^ème classe ; c’eut été plus logique. Néanmoins, je comprends à présent pourquoi le chef de service de classe exceptionnelle a trois barrettes, c’est parce qu’il est exceptionnel !

Il tente, néanmoins, d’étayer sa proposition en arguant que « Ce dispositif favoriserait ainsi la montée interne des agents, la catégorie B devenant ainsi la principale employeuse de policiers municipaux et non plus la catégorie C, comme actuellement. » Il suggère ni plus ni moins d’aligner le statut des gardiens de police municipale sur celui des gardiens de la paix, classés en catégorie B depuis le protocole d'accord de juin 2004 portant réforme des corps et carrières de la police nationale. Outre le surcoût supporté par les municipalités, H.J. n’imagine pas qu’une telle réforme susciterait invariablement la création d’une nouvelle catégorie C investie par les ASVP, qui attendent en embuscade ; un mouvement similaire agite aujourd’hui la police nationale : Alliance, second syndicat chez les gardiens de la paix, soutient la création d’un troisième corps de policiers intégrant les ADS.[19] La suite de son argumentation se heurte toujours à l’article 40 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984.

Je m’étonne également de sa proposition d’un grade d’enquêteur qu’il justifie en ces termes : « Le grade d’enquêteur permettrait donc de créer une filière où les agents évolueraient au sein d’un service non plus de voie publique, mais d’enquête préliminaire. Des pouvoirs d’enquêtes pourraient être attribués aux agents de catégorie B, mais uniquement à ceux qui ne sont pas promis à l’encadrement. » Veut-il ressusciter les officiers de paix qui, par le passé, étaient séparés des inspecteurs ?[20] Question inutile puisqu’« en matière de police judiciaire, les actes d'enquête leur sont interdits, ainsi que les contraventions relatives à l'atteinte à l'intégrité des personnes. Par l'effet des dispositions du code de procédure pénale, les policiers municipaux doivent se limiter aux recueils et relevés d'identité. »[21]Une interdiction confirmée par le Conseil constitutionnel, qui, dans sa décision du 11 mars 2011, a invalidé les dispositions relatives aux contrôles d'identité exercés par les policiers municipaux, mais aussi la qualité d'APJ (Agent de police judiciaire, qualité conférée par l’article 20 du Code de procédure pénale) aux directeurs de police municipale.[22] Enfin, cette polémique est d’autant plus vaine que les inspecteurs généraux notèrent dans leur rapport qu’« A l’exception de quelques maires du Sud-Est, [les édiles] ne sont pas demandeurs d’un élargissement supplémentaire des compétences judiciaires des policiers municipaux, position exprimée aussi par les administrations centrales consultées par la mission » (page 42). Pour conclure sur ce point, je remarque que son projet empiète allègrement sur le travail d’autres professionnels territoriaux que sont les assistants de service social.

5. L’armement, un sujet encore tabou

L’armement, un tabou ? Quel tabou ? Sur ce point, je renvoie à mon étude :

Laurent Opsomer, « Faut-il armer les polices municipales ? » in Double Neuf, 16 juin 2011.

http://doubleneuf.nordblogs.com/archive/2011/06/16/faut-il-armer-les-polices-municipales.html

Conciliant en apparence, H.J. contourne habilement la difficulté :

Reste qu’une solution intermédiaire pourrait être envisagée. S’il est quelque chose qui peut être obligatoire, c’est la formation obligatoire continue aux gestes et techniques de défense. En effet, une formation d’une dizaine d’heures pas an pourrait devenir obligatoire pour les policiers municipaux et gardes champêtres, et logiquement, l’obligation d’être équipé en conséquence, (en catégorie 6), deviendrait également obligatoire.

Première remarque : armement de 4^ème ou de 6^ème catégorie, peu importe, le débat reste le même. Ensuite, la priorité n’est pas de généraliser l’armement de 6^ème catégorie, mais de rendre obligatoire la formation pour les matraques de type bâton de défense ou tonfa, aujourd’hui facultative.[23] Le tonfa est une arme très efficace pour maîtriser un individu ou disperser un attroupement menaçant, mais il requiert une réelle technicité. Il peut, en effet, entraîner des blessures irréversibles, voire mortelles.[24] Cette arme réclame donc un important investissement financier et personnel car elle nécessite un entraînement régulier et constant. Une telle initiative répondrait d’ailleurs aux attentes syndicales puisque Jean-Luc Pena de FO territoriaux soulignait l’an dernier « les lacunes des policiers en terme de gestes techniques (contact, maniement du tonfa), d'utilisation de défibrillateurs et de secourisme. »[25]

Tout en évitant la polémique sur l’armement automatique, il multiplie les propositions visant à le rendre « obligatoire pour les polices municipales de 10 agents et plus ; pour les polices municipales effectuant au moins deux nuits par semaine (au-delà de 23 heures), ainsi que pour toutes les structures de police municipale et de gardes champêtres intercommunaux, quel que soit le nombre d’agents ». En résumé, la majorité des agents alors qu’aujourd’hui, seuls 43 % des policiers municipaux sont équipés d’une arme de 4^ème ou de 7^ème catégorie.[26]

Il ajoute sournoisement que « pour les autres polices municipales, le maire pourrait non plus demander "l’autorisation" au préfet d’armer ses agents, mais uniquement son "avis". »

Insidieusement, il amène lentement le lecteur à penser que l’armement est la règle et non l’exception. Il tente de biaiser le système actuel tout en affirmant ne pas le remettre en cause, d’où son laïus sur l’impérieuse nécessité de renforcer la formation en la matière.

Il met en exergue l’exemple américain, assénant, par exemple, que « l’une des raisons pour lesquelles de nombreux policiers américains sont morts en service, est due en grande partie à la routine. » Et pas à cause de la réglementation très libérale dans ce pays, arcboutée sur le 2^ème amendement de la Constitution ? Il y a pourtant plus de 200 millions d’armes en circulation aux Etats-Unis où l’on déplore près de 30 000 morts par balles chaque année (contre mille en France).[27]

Il s’interroge : « La question qui se pose alors, c’est de savoir si les criminels sont meilleurs tireurs que les policiers ? » A cette réflexion particulièrement subjective, je rappelle une évidence : l’assaillant bénéficie généralement de l’effet de surprise lorsqu’il ouvre le feu. Ensuite, dans le cas de figure « fusil d’assaut versus pistolet ou revolver », nul besoin d’être le meilleur tireur, il suffit « d’arroser ». En outre, savoir tirer, c’est bien, mais apprendre à ne pas tirer, apprendre à ne pas avoir à se servir de son arme, c’est mieux ![28] Enfin, si la riposte s’impose, la formation au tir doit permettre de blesser et non tuer car policiers et gendarmes ne sont pas des criminels ; comme le souligne avec pertinence Jacky Mestries, « La répression de crimes et de délits n’est pas une guerre. Il n’y a pas d’ennemis à détruire, juste à les conduire devant les tribunaux avec les éléments nécessaires pour que la justice puisse faire son travail. » [29]

Notre agent municipal poursuit son fier raisonnement : « Enfin une autre raison, non moins intéressante, d’une mauvaise manipulation des armes par les policiers, c’est la fin du service militaire (en 1976 aux Etats-Unis). Ceci a produit plusieurs générations de personnes qui n’ont pas eu d’expérience des armes à feu, qui ont un manque certain de maturité à leur entrée en police, qui ont une absence de motivation pour faire ce travail et qui sont plus égoïstes que leurs aînés ! » Face à cette mâle démonstration, je fouille mes souvenirs militaires : les appelés du contingent tiraient au Famas, rarement au pistolet automatique. L’armée, un gage de maturité ? Le Figaro révélait au mois de janvier dernier que « Toutes les trois heures, un crime violent est commis par un militaire américain »[30] tandis que L’Express analysait en mars l’impact des conflits sur la santé mentale des soldats.[31] Enfin, un officier interpellait récemment sur « une vision fantasmée du monde militaire », écrivant à cette occasion que « L'armée n'est pas en soi une source de discipline et cette dernière ne s'impose pas, elle s'obtient. »[32]

Au final, ce n’est pas la formation des policiers municipaux qui interpelle mais les conditions d’emploi de ceux-ci. C’est d’ailleurs la question que soulevait déjà Georges Moréas sur son blog Police et cetera en 2009 : « Le maire de Franconville, dans le Val-d’Oise, veut pourchasser les dealers et pour cela il souhaite que sa police soit équipée de Flash-ball. Cette volonté affichée d’empiéter sur le domaine de la police nationale amène à s’interroger sur les missions de la police municipale et sur son armement. »[33] J’en recommande sincèrement la lecture, d’autant que les commentaires furent des échanges particulièrement instructifs, à défaut d’être amicaux.

6. Vers une police de proximité

« La police doit être au service de la population », tel est le credo du sociologue Christian Mouhanna, auquel font écho les ambitions socialistes qu’a résumées Jean-Jacques Urvoas, député du Finistère, dans un opuscule intitulé « De la sécurité de l’Etat à la protection des citoyens ».[34] Une opinion apparemment partagée par H.J., qui souligne que « Les forces de l’ordre ne doivent plus être seulement réactives, mais également proactives. Elles se doivent d’anticiper, de ne plus attendre que le crime ou le délit soit commis, qu’il y ait une victime pour réagir. Pour cela il faut renforcer la présence des agents sur le terrain en organisant des actions ciblées, (mais pas médiatiques), orienter géographiquement les patrouilles, organiser des patrouilles spécifiques et spécialisées (en cambriolage, vol ou autres). Il faut résoudre les problèmes ressentis par la population d’un quartier, plutôt que de s’attaquer à une seule infraction ou d’essayer de traiter les problèmes globalement. » Il est vrai que « Les habitants des cités [et d’ailleurs] sont, à l'exception des minorités délinquantes, demandeurs d'une police qui protège. Il faut pour cela avoir des policiers qui fassent des enquêtes de voisinage, qui entretiennent des relations, qui discutent. C'est d'ailleurs une excellente façon d'entendre des choses, de recouper des informations. [Dans cette optique] Plusieurs villes réorientent leurs polices municipales vers des missions de proximité et de prévention. »[35] D’ailleurs, dans l’ouvrage susvisé, Jean-Jacques Urvoas pose la question de « l’adoption d’un modèle "proactif" de sécurité publique » :

Tourner le dos à la pratique du tout-répressif imposée par Nicolas Sarkozy [qui] repose sur un modèle que l’on a coutume de qualifier de « police réactive » : une police qui intervient après coup et qui interpelle beaucoup, toujours plus ; une police qui privilégie la réponse instantanée, si possible médiatique, au détriment du règlement à long terme. […] Convient-il dans cette perspective d’envisager un recours accru aux méthodes dites « proactives » ? Naturellement favorisées par les progrès de la technologie, celles-ci consistent en « la recherche, la collecte, l’enregistrement et le traitement de données et d’informations sur la base d’une suspicion raisonnable que des faits punissables vont être commis ou ont déjà été commis mais ne sont pas encore connus, qui, en raison de leur nature ou du cadre organisé dans lequel ils sont commis au sein d’une organisation criminelle, constituent une atteinte grave à la loi » (pages 56 et 64).

Il poursuit son exposé en ces termes :

Concrètement, il s’agit de donner aux forces de sécurité les moyens de surveiller le comportement d’individus ou de groupes qui, de fait, menacent l’ordre social établi ou sont susceptibles de le faire – les investigations s’étendant dès lors à tout individu considéré comme potentiellement dangereux en raison de sa nationalité, de son ethnie, de ses liens familiaux, de sa conduite antérieure, de ses convictions politiques…

Ainsi définie, la police proactive fonde son action sur certaines méthodes et techniques destinées à demeurer secrètes, telles que l’observation, la surveillance, le fichage, l’infiltration et autres opérations sous couverture, l’interception des communications. Son développement implique aussi quasi mécaniquement, en rupture avec le modèle pyramidal français, une autonomie croissante des services sur le terrain par rapport à toute espèce de contrôle, qu’il soit hiérarchique ou judiciaire.

On comprend à quelles dérives potentielles peut conduire, en démocratie, la montée en puissance d’un système policier gagnant largement en autonomie et incité, en raison même de la réorientation de ses missions, à préserver une certaine opacité sur ses méthodes et ses objectifs. S’il est certes souhaitable de mettre l’accent sur la prévention et l’interruption de la délinquance plutôt que sur une réaction à des délits déjà commis, il n’en demeure pas moins que la promotion résolue d’une telle approche ne peut s’effectuer sans un questionnement sur les dysfonctionnements et les dérapages qu’elle est susceptible d’induire.[36]

En l’espèce, il convient d’abord de noter que toute politique préventive en matière de sécurité repose peu ou prou sur le recours à un concept de dangerosité pour le moins douteux sur le plan scientifique, et dont le maniement réclame dès lors les plus extrêmes précautions. Il n’est en effet pas sans conséquence que l’action policière se fonde sur une suspicion a priori, et non sur le traitement a posteriori de délits constatés. Nous sommes assurément presque là dans une « logique de précaution » qui, reposant sur une présomption de culpabilité pour des forfaits qui n’ont pas encore été commis, conduirait à développer ce que l’on pourrait appeler une incrimination préventive. Poussée à son paroxysme, une telle méthode déboucherait le cas échéant sur l’instauration d’une véritable « politique du contrôle des risques » qui, exercée par l’Etat, lui permettrait de maîtriser certains secteurs de la société considérés comme intrinsèquement marginaux et susceptibles à ce titre de porter atteinte à l’ordre public. Pourrait ici être concerné tout être humain reconnaissable à sa couleur de peau, à son appartenance politique ou syndicale, à ses condamnations antérieures, aux rapports qu’il entretient ou a entretenus avec des suspects… La logique ultime de cette démarche serait la criminalisation d’individus non en fonction de leurs actes ni même de leur présumée dangerosité, mais bel et bien de leur identité (pages 64 à 67).

Il conclue au final : « Difficile, dès lors, de retenir une telle perspective pour la réforme des forces de l’ordre en France. On peut certes favoriser la mise en place d’outils de surveillance démocratiques, qui s’avéreront de toute façon indispensables à la police et à la gendarmerie pour se prémunir contre le sentiment d’omnipotence pouvant logiquement découler des marges de manœuvre accrues qui ne manqueront pas de lui être conférées en raison même de l’élargissement et de l’approfondissement de ses missions en ces matières de prévention. Mais ces méthodes ne sont assurément pas de celles qui permettront de retisser les liens entre la population et ceux chargés de la protéger » (page 68).

H.J. précise, cependant, sa vision de la police de proximité :

Mais afin de mettre en place une telle action sur le terrain, il faut connaître les quartiers, leur géographie, la population, les gardiens d’immeuble, les facteurs, les enseignants qui y travaillent et surtout les délinquants qui y vivent. Car quand la police est vraiment sur le terrain, la petite délinquance de voie publique baisse et le quartier redevient calme. Parce que les informations remontent et peuvent être utilisées dans le cadre d’enquête judiciaire. Les villes qui ont véritablement bénéficié de la police de proximité ont vu leur taux de délinquance chuter de 2 %.

En effet, comme l’a récemment souligné le sociologue Sebastian Roché dans une interview au Monde, la police de proximité n’a pas été un échec contrairement aux assertions d’une propagande savamment entretenue à ce sujet, mais « une réforme inachevée ». Il assène, néanmoins, qu’« Il faudrait tordre le cou au micro management central. » [37]

De son côté, Christian Mouhanna remarque que « Dès que l’on confronte l’appareil policier aux attentes et aux commentaires de la population, il émerge un premier paradoxe : alors même que la police bénéficie en moyenne, et en tout cas dans les sondages, d’une bonne image auprès de nos concitoyens, elle cristallise en revanche les rancœurs dans de nombreux segments de la population. Les plus âgés se plaignent d’un manque de présence policière, et de l’insécurité qui en résulte. Les plus jeunes au contraire dénoncent l’insistance particulière dont fait preuve la police à leur encontre, et qui confine parfois à du harcèlement selon eux. Toutes ces tensions sont exacerbées dans les quartiers qualifiés de Zones Urbaines Sensibles (ZUS), où les insatisfactions à l’égard des forces de l’ordre sont nombreuses et élevées, ce que ne révèlent pas des sondages réalisés à des échelles plus larges, mais que montrent très bien les enquêtes locales. Il serait illusoire de penser que pour autant les campagnes sont épargnées. Si cela a été le cas pendant longtemps, l’examen de la situation dans les secteurs ruraux nous montre aujourd’hui des tendances tout aussi préoccupantes en matière de sentiment d’insécurité. »[38]

Le même relève avec raison que « Pour la plupart d’entre eux, ces policiers ne sont ni des héros ni des monstres, et les plus héroïques ne se trouvent pas forcément dans les unités d’élite : il faut parfois plus de courage pour s’engager quotidiennement dans une patrouille pédestre au sein d’un ensemble d’immeubles connu pour son hostilité aux forces de l’ordre que pour intervenir, en nombre et bien équipé, face à un forcené isolé. » D’ailleurs, Le Canard enchaîné notait, non sans ironie, que « Pour la police, il n’y a pas de zones de "non-droit", seulement des zones à risques. […] Tout est question de vocabulaire, il y a simplement des endroits, comme cette cité des Francs-Moisins à Saint-Denis, où les îlotiers ne vont patrouiller qu’en scooter "parce qu’il faut qu’ils y entrent et qu’ils en sortent le plus rapidement possible" ! Ou comme le Clos Saint-Lazare à Stains, où les flics "patrouillent autour des barres mais n’entrent jamais", et où un flic hurle de rire à l’idée qu’il pourrait un jour y "mettre un PV pour non-port de la ceinture de sécurité, comme sur les Champs-Elysées" ! Ou encore La Reynerie à Toulouse, où, comme le révélait un syndicaliste policier, les flics auraient pour instruction (verbale) de ne pas se déplacer dans la journée quand une voiture brûle, "parce qu’il n’y aurait pas les effectifs adéquats pour assurer si ça dégénère". »[39] En sus, qui se souvient aujourd’hui du coup de gueule de Pierre Truche, président de la défunte Commission nationale de la déontologie de la sécurité ? En 2004, celui-ci dénonçait « un manque crucial d’encadrement des forces de police sur le terrain », concluant que « C’est la voie ouverte à tous les dérapages ».[40]

Notez que ce phénomène de répulsion territoriale n’est pas spécifique à la police nationale. Dans leur rapport sur les polices municipales, les inspecteurs généraux préconisent « de recourir à des recrutements locaux ayant une bonne connaissance de la culture locale » (page 52). Par contre, ils n’abordent nullement les problèmes récurrents de recrutement spécifiques à ce cadre d’emplois. En effet, comme je l’ai signalé précédemment, le nombre de candidats ne suffit pas à combler les besoins en recrutement ; l'organisation régulière de concours et le nombre de postes ouverts en constante progression ne font pas baisser de manière significative et pérenne la tension sur ce marché de l'emploi. Les centres de gestion franciliens s’en sont alarmés dès 2003 ! Une étude intitulée « Les agents de police municipale en Île-de-France » remarquait à ce propos que « De nombreux éléments convergent pour rendre particulièrement difficile le recrutement de policiers municipaux, notamment en Île-de-France. Actuellement, le manque de gardiens de police municipale est l'un des principaux points de tension sur le marché de l'emploi territorial francilien (même si des tensions sont perceptibles dans d'autres bassins d'emploi), déplorant, par exemple, que « les policiers municipaux sont très jeunes et sont nombreux à quitter la commune dans laquelle ils ont été titularisés après leur formation initiale. Si les mobilités se font, en général, vers la province, on constate de très nombreux mouvements vers d'autres communes de l'Île-de-France, au gré des conditions de travail. La mobilité et le turn-over des policiers municipaux sont particulièrement pénalisants pour les collectivités. » Selon cette étude, « Il apparaît de plus que de nombreux lauréats des concours franciliens (parfois plus d'un tiers) résident en province et que ces derniers sont rarement recrutés en Île-de-France. […] Ceci accroît d'autant le déficit de policiers municipaux et les difficultés de recrutement. Globalement, les candidats viennent de toute la France (notamment des secteurs urbains : Nord, Bouches-du-Rhône…), même si on peut remarquer la présence de pôles émetteurs récurrents comme la Bretagne où résident de nombreux lauréats des concours franciliens. Cette dispersion géographique n'est d'ailleurs pas caractéristique du concours de policier municipal. »[41]

Des décisions politiques ont apporté des solutions à certaines des difficultés rencontrées par les municipalités. Ainsi, l’article 3 de la loi n°84-594 du 12 juillet 1984 prévoit que « Le fonctionnaire suivant ou ayant suivi les formations prévues par un statut particulier et précédant sa prise de fonction peut être soumis à l'obligation de servir dans la fonction publique territoriale. La durée de cette obligation, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire peut en être dispensé et les compensations qui peuvent être dues à la collectivité ou à l'établissement qui l'a recruté sont fixées par la voie réglementaire. » L’article 51 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 spécifie que « Lorsque la mutation intervient dans les trois années qui suivent la titularisation de l'agent, la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil verse à la collectivité territoriale ou à l'établissement public d'origine une indemnité au titre, d'une part, de la rémunération perçue par l'agent pendant le temps de formation obligatoire prévu au 1° de l'article 1er de la loi n°84-594 du 12 juillet 1984 précitée et, d'autre part, le cas échéant, du coût de toute formation complémentaire suivie par l'agent au cours de ces trois années. A défaut d'accord sur le montant de cette indemnité, la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil rembourse la totalité des dépenses engagées par la collectivité territoriale ou l'établissement public d'origine. »

Cela dit, les objectifs de la police de proximité sont non seulement d’assurer la sécurité des personnes et des biens, d’établir des contacts permanents avec la population mais aussi d’assurer un relais efficace avec la police judiciaire. Or, la circulation de l’information, gage d’efficacité, est déjà difficile au sein d’un même corps. Quid alors entre des structures différentes ? Cependant, « L’insécurité, c’est aussi l’accumulation de petits tracas quotidiens qui rendent l’existence impossible »(dixit Gérard Saussand, capitaine retraité de la PN et « délégué de cohésion police-population » à Montfermeil) et force est de reconnaître que les polices municipales sont souvent très réactives dans ce domaine. Leurs agents, parce qu’ils sont fonctionnaires territoriaux, sont en prise directe avec leurs collègues des autres services de la mairie : nettoiement, espaces verts, services sociaux, état civil, etc. ; cela permet de répondre rapidement aux incidents de la vie quotidienne.[42] Or, nul doute que le bien-vivre ensemble passe par le mieux-être au quotidien ; l'amélioration du cadre de vie doit être prise en compte lors de l’élaboration d’une politique de prévention. Un constat qui amène H.J. à écrire que « Cette nouvelle police de proximité pourrait inspirer une future réforme des Polices Municipales. Car, la Police Municipale de part ses fonctions et missions remplit déjà ce rôle. » Cette position est-elle compatible avec la volonté exprimée par Jean-Jacques Urvoas de « dédier les polices municipales à la tranquillité publique », c’est-à-dire l’exécution des arrêtés du maire, les nuisances sonores, les voies de fait dans une cage d’escalier ou les parties communes d’un immeuble, etc. ? Une perspective que l’élu breton défend en ces termes :

Le discours officiel fait des polices municipales des forces complémentaires de la police nationale et de la gendarmerie. Ne serait-il pas plus opportun, conformément à leur vocation initiale, qu’elles s’emploient plutôt à miser sur leur véritable singularité, qui est leur ancrage au sein de la collectivité ? Qu’elles s’appliquent à se constituer en une authentique police de terrain, en phase avec les préoccupations du public, axée sur la restauration du lien avec nos concitoyens, bien dégradé aujourd’hui ?

Notre pays a-t-il besoin de polices municipales orientées vers l’îlotage, la prévention, la médiation, ou davantage tournées vers le flagrant délit et l’interpellation des délinquants ? On sait que, faute de temps, de moyens humains, l’écoute, la quête de conciliation, l’action sociale sont de plus en plus délaissées par la police d’Etat, détournée de ces missions par la pression croissante que l’autorité hiérarchique fait peser sur elle en raison de la croissance exponentielle des actes délictueux. On sait aussi que cette désaffection, du fait de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), va se poursuivre, et peut-être même s’aggraver en raison du déficit public abyssal de notre pays. N’incombe-t-il pas dès lors aux polices municipales de reprendre à leur compte et de développer cette approche qualifiée outre-Atlantique de community policing, dont la philosophie consiste à mettre résolument l’accent sur la prévention des risques de désordre et l’adhésion de la société locale plutôt que sur la répression et la seule fonction de contrainte ? Un tel objectif peut raisonnablement apparaître comme non seulement conforme à l’intérêt général, mais aussi à leur intérêt particulier (pages 81 et 82).

Ce parlementaire a réaffirmé ses convictions à l’occasion de la parution de son dernier livre intitulé « 11 propositions choc pour rétablir la sécurité »[43] : « Le rôle de la police municipale n’est pas de se substituer à la police nationale mais de tisser un lien de confiance avec la population, conformément à une approche préventive clairement établie ». Le sociologue Laurent Mucchielli remarque, toutefois, que « Concrètement, cela implique aussi la fin de l’imitation de la police nationale par les polices municipales. M. Urvoas estime qu’il faut différencier les uniformes, les véhicules et la signalétique et qu’il faut retirer leurs armes à feu à la minorité des polices municipales qui en sont équipées actuellement (les armes de 6ème catégorie suffisent : bâtons de défense, bombes lacrymogènes). »[44] Une vision antinomique aux thèses défendues par l’actuel ministre de l’Intérieur, Manuel Valls.[45]

H.J. pose des conditions au succès de cette entreprise : « La police de proximité n’a donc jamais vraiment décollée. En conséquence, il serait réaliste de relancer une police de proximité en s’en donnant les véritables moyens. Des essais de relance, sans grands moyens, ont été tentés, mais sont sans nul doute voué à l’échec. Il faut pour cela affecter les effectifs suffisants et attirer des policiers expérimentés par des avantages quelconques, plutôt que d’y affecter des jeunes policiers sortant de l’école, qui, dès qu’ils ont l’ancienneté, partent, ce qui empêche le suivi et la présence réelle, ce qui ne peut être obtenu qu’à la longue. » Il pointe ici le principal écueil de la police de proximité, un constat que faisait déjà Le Canard enchaîné en 1999 : « Il est vrai que les volontaires pour la police de proximité ne bouscule pas dans les commissariats. Résultat, on affecte souvent aux brigades d’îlotage des jeunes frais émoulus de l’école, souvent originaires de province, qui se retrouvent dans un environnement hostile, et n’ont souvent qu’une hâte : le quitter. »[46] En juin 2004, le syndicat Alliance Police Nationale (classé à droite) publia un « Etat des lieux de la Police Nationale », supplément à la revue n°243, dans lequel il affirmait que « Dans certaines circonscriptions, l’unité de police de proximité est composée de 2 fonctionnaires titulaires ou stagiaires et de quelques adjoints de sécurité [contractuels]. Un tel effectif ne sert qu’à assurer l’accueil dans les bureaux encore ouverts afin de ne pas froisser les municipalités. » Cette organisation syndicale torpillait ainsi une structure policière honnie par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Nicolas Sarkozy.[47]

Comment fidéliser et enraciner les personnels de police ? La solution passe vraisemblablement par la décentralisation, une évolution à laquelle adhère Jean-Jacques Urvoas, qui énonce la nécessité d’« adapter l’implantation des forces de sécurité aux besoins des territoires », de « déconcentrer la police sur une base régionale » et de « bâtir des stratégies locales de sécurité ».

Il constate que « Formellement, la France reste caractérisée par une organisation très pyramidale et hiérarchisée de ses services de sécurité. Deux facteurs notamment en témoignent : d’une part l’appartenance très largement majoritaire des effectifs locaux à la fonction publique d’Etat et non à la fonction publique territoriale ; d’autre part l’implantation résolument parisienne non seulement du ministère de l’Intérieur, mais aussi de toutes les grandes directions centrales. » Or, d’après lui, ce modèle territorial, « bien qu’en vigueur depuis plus de deux siècles, semble montrer aujourd’hui des signes d’essoufflement. […] Enfin, il ne faut pas non plus sous-estimer, dans le processus en cours, le rôle grandissant joué par les municipalités dans le financement des services de police nationale ou de gendarmerie – construction ou rénovation de bâtiments, achat d’équipements, allègement de charges… – qui, en ces temps de désengagement de l’Etat, ne peut que contribuer à conforter leur légitimité de partenaires incontournables dans l’élaboration des politiques locales de sécurité. ».[48]

Un constat partagé par le sociologue Sebastian Roché et dénoncé par la Cour des comptes, qui déplorait l’an dernier, dans son rapport consacré à L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique, « une gestion par objectifs centralisée et directive » :

Décentraliser la police dans le cadre d’une loi avec une nouvelle organisation de la sécurité publique, celle qu’on voit dans les rues tous les jours. L’objectif serait de la tourner vers les enjeux locaux, les citoyens. Aujourd’hui, elle est tournée vers l’exécutif. Le ministère de l’Intérieur nourrit, promeut et sanctionne. Tous les chiffres sont faits pour être fournis à Paris parce que les objectifs sont nationaux. La notion de service local aux usagers n’existe pas organisationnellement dans la police. C’est une police faite pour servir le pouvoir central. Ce n’est pas de la mauvaise intention, elle a été construite comme ça.[49]

Dans cette perspective, le député breton s’interroge sur le niveau le plus pertinent de décentralisation « Municipalisation, métropolisation, régionalisation ? » :

Le maire doit-il être le bénéficiaire d’un tel processus ? A l’évidence, il s’est graduellement érigé comme le pivot des politiques locales en matière de prévention. […] Pour autant, l’extrême éclatement des structures municipales en France – le pays compte à lui seul 37,5 % des communes des vingt-sept pays de l’Union européenne – est un frein réel à cette perspective.

Faut-il alors privilégier ces échelons en devenir que sont les intercommunalités et les métropoles ? En effet, autant une municipalisation accrue de la sécurité induirait des inégalités entre communes, autant celles-ci pourraient favoriser une forme de mutualisation opportune. […] Toutefois, d’importantes restrictions demeurent dans ce domaine. […] La question se pose pourtant de savoir s’il ne serait pas souhaitable de privilégier cet échelon, en attribuant au président d’EPCI les compétences en matière de sécurité jusqu’à présent dévolues au maire. Pourquoi, dans cette même perspective, ne pas évoquer la possible attribution aux régions de compétences en ces matières ? C’est un échelon souvent privilégié chez nos voisins (page 73 à 76).

Pour Jean-Jacques Urvoas, les maires doivent être « les véritables coordonnateurs des actions locales de sécurité, répression comprise ». Je ne partage pas cette opinion (cf. argumentation du premier point relatif à la réforme des polices municipales) mais adhère, au contraire, pleinement aux propos d’André-Michel Ventre à ce sujet :

Au plan conceptuel, la municipalisation souffre de vices rédhibitoires. L’insécurité ne connaît pas les frontières communales dont elle se moque comme d’une guigne. Le territoire de la délinquance est celui du bassin d’activité économique, souvent identique au bassin de transport, c’est-à-dire celui desservi par un réseau de voies de communication qui permet des déplacements faciles et rapides. […] Mais, au-delà, pourquoi réclamer une municipalisation de la sécurité dès lors que les parlementaires, qui sont aussi en majorité des maires, refusent de doter les agents de police municipale de la qualification d’officier de police judiciaire ? Cette qualification permet de mener des enquêtes, de procéder à des perquisitions, de mettre des suspects en garde à vue, etc., donc de lutter contre l’insécurité. Quelle serait l’efficacité d’une police qui ne ferait pas d’enquêtes ? Présenter une municipalisation comme un moyen de lutte contre la délinquance est à cet égard un argument creux. J’ajoute que les maires ont une implication très contrastée en ce qui concerne la circulation routière alors que la loi leur donne compétence dans ce domaine. L’on peut redouter qu’il en soit de même pour l’insécurité s’ils devaient en être responsables.[50]

Dix ans plus tard, la Cour des comptes lui donne implicitement raison en relevant que « L’implication des maires en matière de prévention de la délinquance, qui a été croissante au cours des dernières années, paraît désormais avoir atteint un palier. Fort peu ont recours aux dispositions de la loi du 5 mars 2007 qui leur a octroyé de nouveaux droits à l’information en matière sociale ou éducative ainsi que de nouveaux moyens d’intervention. »[51]

Un recrutement intercommunal ? Ce n’est pas la panacée : les inspecteurs généraux Laurent Cayrel et Olivier Diederichs indiquent dans leur rapport « que l’apport essentiel des polices municipales repose sur leur action au niveau communal grâce à une connaissance fine de la population qui contribue à la tranquillité publique et aux règlements des différends. Les amener à opérer sur plusieurs communes, en amenuisant cette notion de proximité, ne peut qu’affaiblir cette capacité » (page 29). D’ailleurs, « l’AMF est réservée sur la question des polices intercommunales car elle craint que cela porte atteinte aux pouvoirs de police du maire » (page 30).

De mon côté, partisan de la régionalisation, je pose, néanmoins, deux impérieux préalables avant toute décentralisation en matière de sécurité :

Primo, trouver un financement régional propre, pérenne et équitable entre les régions (recours à la péréquation si nécessaire) pour faire face à cette nouvelle mission de sécurité. Il faut refuser, en effet, tout nouveau transfert de charges vers les régions sans prévoir préalablement les financements nécessaires. Sans la prévision de ces derniers, toute réforme, aussi ambitieuse soit-elle, est vouée à l’échec, au mieux sera-t-elle source de nouvelles inégalités régionales, incompatibles avec les idéaux républicains. Or, la dernière réforme territoriale a fait de la région « la grande perdante » des évolutions récentes. En l'état, les régions ne disposent plus que de 9 % de leurs recettes de fonctionnement en moyenne (cartes grise) sur lesquelles elles ont encore un pouvoir de taux. Pour conforter leur autonomie financière, il conviendrait de leur attribuer de la fiscalité disparue au profit des départements (le foncier bâti pour financer le RSA) et du bloc communal (préservé par le Sénat), puis procéder à une reventilation générale. On pourrait même imaginer que la région, « tête de file en matière économique » (ce qui n'est pas le cas), se verrait restituer le produit d'une taxe professionnelle, disparue au profit d'une CVAE sur laquelle les régions n'ont pas de pouvoir de taux.

Secundo, intimement en lien avec le point précédent, une refonte du système policier doit être précédée par une profonde réorganisation du millefeuille administratif. Vaste chantier ! Comme je l’ai précisé plus haut, une telle réforme territoriale passe d'abord par la fusion de localités suivant l'exemple de nos voisins européens ; les 36 697 communes françaises représentent quasiment 40 % des communes de l'UE ! Ceci reviendrait en France à diviser le nombre de municipalités par quatre suivant le modèle belge (actuellement 589 communes), voire par dix au regard de l’exemple suédois (aujourd’hui 290 communes). Ensuite, suivant le parangon alsacien, transférer les compétences des conseils généraux aux conseils régionaux, donc supprimer l'exécutif des départements. En cela, la suppression du conseiller territorial est une erreur de la part de François Hollande. Il aurait dû au contraire achever un processus abandonné au milieu du gué par Nicolas Sarkozy. Dernière nécessité : réduire le nombre de régions afin de construire des territoires de taille européenne à l'image des Lander allemands. Las, une telle réforme susciterait une telle levée de boucliers qu'hormis par référendum, elle n’a aucune chance d’être adoptée aujourd’hui dans notre pays.

Je développerai ultérieurement mon argumentation à propos de cette régionalisation de la sécurité sur ce blog. Néanmoins, je fais mienne la conclusion de Jean-Jacques Urvoas :

La décentralisation peut-elle dès lors se révéler une solution à tous les maux ? Sans doute pas, mais peut-être peut-on admettre l’idée qu’une autorité partagée sur l’emploi de la police de sécurité publique entre les élus locaux et les responsables étatiques pourrait contribuer à une efficacité accrue de la lutte contre la délinquance et à une amélioration de la qualité du service rendu à nos concitoyens (page 73).

Prêchant (logiquement) pour sa propre paroisse, H.J. précise que « Si la reformation d’une police de proximité étatique semble souhaitable, le rôle de l’Etat doit aussi accompagner les communes souhaitant développer leur propre service. C’est pourquoi, il faut que le FIPD, (le Fonds Interministériel de Prévention de la Délinquance), puisse aider les communes dépourvus de moyen financier ou ayant "subi" la fermeture d’un commissariat, d’une brigade de Gendarmerie ou autre, à créer sa police municipale. »

Un constat sans appel : le FIPD a été sciemment dévoyé de sa finalité au cours de ces dernières années.[52] D’ailleurs, une tribune récemment rédigée par un collectif de sommités éparses démontre ce dévoiement :

Là où c'était possible, les communes se sont dotées ou ont renforcé leurs services de police municipale. Mais les agents de police municipale ne sauraient se substituer aux forces de sécurité étatiques. Surtout, cette situation ne procède d'aucun plan concerté et s'apparente à un transfert de charges indues qui pénalise les communes les plus pauvres, souvent contraintes de consacrer une part substantielle de leur budget de fonctionnement à la sécurité (6 % environ dans les villes moyennes). Dans le même temps, certaines villes plus riches se sont dotées de polices municipales très importantes aux missions élargies, avec l'appui financier de l'Etat. L'exemple de Nice est, de ce point de vue, très éclairant. Dotée d'un service de 350 policiers municipaux, la ville a encore reçu récemment 2 millions d'euros du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (soit 7 % de l'enveloppe globale du FIPD) dans le cadre du déploiement de la vidéosurveillance. A contrario, d'autres villes se battent, seules, pour maintenir l'activité de l'association locale d'aide aux victimes ou leur service de médiation.[53]

Pour ma part, je m’interroge sur la pertinence d’un tel transfert : pourquoi financer une sécurité de moindre qualité ? Est-il normal que le citoyen lambda paie deux fois pour sa sécurité ? Au final, il me semble que l’Etat se défausse opportunément sur les collectivités territoriales.

J’irai plus loin dans ma démonstration : l’Etat recrute désormais des adjoints de sécurité et des gendarmes adjoints volontaires plutôt que des gardiens de la paix ou des sous-officiers de gendarmerie pour mettre du bleu dans le paysage à moindre coût[54] ou se défausse sur les collectivités parce qu’un agent de police municipale ne lui coûte rien. Mais suivant ce raisonnement, rien n’interdit aux localités de recruter pour les mêmes raisons des ASVP en lieu et place de policiers municipaux. Dès lors, qui est perdant dans cette histoire hormis les citoyens ?

Enfin, la police de proximité n’est-elle pas une notion à géométrie variable ? Comme le souligne Virginie Malochet, « La notion de police de proximité est fédératrice chez les élus et représente toujours le noyau dur des missions des PM. Pourtant, ce terme de police de proximité est un terme valise qui ne dit plus grand chose. Les doctrines d’emplois sont diverses, mais les PM glissent progressivement vers un champ d’intervention plus policier au risque d’évacuer le travail de proximité. Ce glissement d’activité n’est pas sans poser de questions : quelle valeur ajoutée, quelles spécificités les polices municipales apportent-elles par rapport aux forces de l’Etat ? »[55]

7. La participation citoyenne au cœur de la proximité

H.J. souhaite que « dans chaque commune doter d’un service de plus de cinq policiers municipaux ou/et d’un système de vidéo protection, il faudrait créer un comité d’éthique et de déontologie (CED), inspiré des comités de sécurité publique Québécois ou encore, plus prosaïquement des conseils d’école, afin d’impliquer la population. »

Il précise que « Les CED devront être des commissions extra-municipales, présidées bien entendu par le maire, composées d’élus municipaux de la majorité comme de l’opposition, des représentants des comités de quartier ou de citoyens volontaires tirés au sort, et du coordinateur du CLSPD. »

Oscillant entre le bureau des pleurs et le conseil d’expertise, ces CED m’apparaissent comme un inutile gadget puisqu’il y a déjà les CLSPD et que la conclusion d’un CLS de nouvelle génération doit tendre vers des résultats tangibles, notamment quant à la diminution de la délinquance visée. Il y a donc une obligation de résultat, qui est contractualisée. En outre, l’article 1er de la loi du 5 mars 2007 institue le maire, au plan local, comme « pilote » de la prévention de la délinquance et conforte ainsi sa légitimité vis-à-vis des autres acteurs institutionnels.

Il définit le rôle de ces comités d’éthique et de déontologie en 8 points, dont le dernier est « d’examiner la manière dont sont traitées les plaintes contre la police. Ce qui permettra en particulier de légitimer les enquêtes internes des services qui sont souvent contestées par les citoyens. » N’est-ce pas là le rôle de la justice, notamment du procureur de la République, ou du Défenseur des droits (et de ses délégués) ? Ce dernier n’est-il pas « chargé de veiller au respect des règles de bonne conduite par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République » ? Au final, il demande une expertise à des personnes qui ne sont pas spécialistes dans ces différents domaines, le tout emballé dans une belle confusion des genres. Toutefois, il a conscience de l’inanité de sa proposition puisqu’il reconnaît que « ces conseils peuvent provoquer plus de problème qu’ils n’en résolvent ».

8. Une réforme de la commission consultative des polices municipales

Prévue à l’article 3 de la loi n°99-291 du 15 avril 1999, la commission consultative des polices municipales a été instituée par le décret n°2000-1329 du 26 décembre 2000. Selon l’article R2212-3 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), elle comprend vingt-quatre membres titulaires :

1^o Huit maires de communes employant des agents de police municipale, répartis comme suit :

a)      deux maires représentant les communes de moins de 3 500 habitants ;

b)      deux maires représentant les communes de 3 500 habitants à moins de 20 000 habitants ;

c)      deux maires représentant les communes de 20 000 habitants à moins de 100 000 habitants ;

d)     deux maires représentant les communes de 100 000 habitants et plus.

2^o Huit représentants de l'Etat :

- un représentant du ministre de la justice ;

- trois représentants du ministre de l'intérieur ;

- deux représentants du ministre de la défense ;

- un représentant du ministre chargé des transports ;

- un représentant du ministre chargé de l'outre-mer.

3^o Huit représentants des agents de police municipale.

H.J. propose ni plus ni moins que de supprimer les représentants de l’Etat et de partager leurs sièges entre les édiles et les syndicats : « Les membres seraient nommés parmi les élus territoriaux [notez qu’il n’écrit pas "municipaux"] pour moitié et l’autre moitié des membres seraient des policiers municipaux élus par leurs pairs, lors d’élection professionnelle indépendante. Tous ces membres formeraient le conseil consultatif. »

Il pose à nouveau le problème de la représentativité syndicale des agents de police municipale alors que celui-ci est définitivement évacué depuis la loi n°2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (cf. premier point relatif à la réforme des polices municipales), d’autant que les policiers municipaux ne bénéficient pas d’un statut dérogatoire au sein de la Fonction publique territoriale. Actuellement, les représentants des agents de police municipale « sont choisis par les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires territoriaux ». L’article R2212-4 du CGCT précise que « Les sièges sont répartis dans les conditions suivantes :

- chaque organisation syndicale siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale dispose au minimum d'un siège ;

- le cas échéant, le reste des sièges est réparti entre les organisations syndicales proportionnellement au nombre de voix qu'elles ont obtenu aux élections aux commissions administratives paritaires des catégories dont relèvent les cadres d'emplois de police municipale. »

Enfin, « Le mandat de ces membres expire à l'occasion des élections générales aux commissions administratives paritaires des catégories dont relèvent les cadres d'emplois de police municipale. »

« Le président serait nommé par le conseil consultatif. Ce président formerait son bureau exécutif en nommant des membres issus de la majorité politique et syndicale du conseil. » Conclusion : on passe d’une structure consultative à un organe politique.

Aujourd’hui, la commission consultative des polices municipales est présidée par un maire élu en son sein (en l’occurrence Christian Estrosi), au scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour et, s'il y a lieu, à la majorité relative au tour suivant (article R2212-6) ; les maires concernés sont nommés par arrêté ministériel pour six ans sur proposition de l’Association des maires de France (article R2212-4).

Il évince les représentants de l’Etat de la commission consultative tout en affirmant que « Le bureau exécutif aurait sa propre administration, dont le responsable serait un préfet nommé par le gouvernement » (sic). Rappelons simplement qu’en vertu de l’article R2212-8, le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministère de l'Intérieur.

Conformément à l’article R2212-10 du CGCT, il ne prévoit pas une rétribution de ses membres, qui exercent leurs fonctions au sein de la commission de manière gratuite (seuls des frais de déplacement et de séjour peuvent être alloués dans les conditions prévues par le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006).

Les missions qu’il souhaite confier à la commission consultative sont sujettes à caution. Ainsi se retrouve-t-elle à la fois juge et partie (inspection des services de police municipale[56], saisine des victimes ou témoins de faits susceptibles de révéler des manquements) mais aussi en interférence avec la justice (initiative d’enquête suite à un délit d’un agent, obligation d’une consultation préalable en cas de suspension d’agrément[57] par un préfet, un procureur ou un président de tribunal administratif) et le CNFPT (recensement des différents agents, statistiques, préparation des concours, examens et formations). Enfin, celle-ci devient une force de proposition (de loi ?) « grâce à un institut de recherche ». Lequel ? L’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) ? L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ? L’Institut français des sciences administratives (IFSA) ? La Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS) ? La Fondation Sécurité Routière ? L’Observatoire de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) ? L’Observatoire national des polices municipales (ONPM) ou une autre association informelle ?

CONCLUSION

« La prévention est aussi importante que la répression et la sanction ». affirme Alain Bauer, « conseiller spécial police » de Nicolas Sarkozy, à l’occasion d’un débat organisé par Le Monde en 2009.[58] « Cette évolution lente et contrainte sous la pression des événements souligne une réalité que ne cessent de rappeler les élus locaux : politique de prévention et programme de répression constituent les deux piliers, irremplaçables l’un comme l’autre, d’une politique efficace de lutte contre la délinquance », semble lui répondre en écho Jean-Jacques Urvoas un an plus tard.[59] Tout le monde semble s’accorder sur ce point puisque notre brigadier de police municipale écrit dès les premières lignes de sa conclusion que « La question n’est plus de savoir s’il faut oui ou non restaurer une police de proximité, bien sûr qu’il le faut, et s’il faut maintenir une stratégie du tout répressif, bien entendu, il le faut aussi ! »

On perçoit, néanmoins, un malentendu puisque le député du Finistère, dénonçant l’échec patent de la dérive sécuritaire de Nicolas Sarkozy (aux manettes depuis 2002), avait précisé sa pensée :

Son sens de l’initiative n’y changera rien, c’est sa lecture de la société qui est erronée ; les forces de sécurité ne gagneront pas seules. C’est d’ailleurs là l’essentiel de ce qui différencie la droite de la gauche. Nous ne pensons pas que le problème puisse être appréhendé sous le seul angle de la sanction. Nous ne sommes pas adeptes de l’idéologie du « tout répressif ». Vous pouvez bien construire toutes les prisons que vous voulez et les remplir au fur et à mesure, vous n’instaurerez pas pour autant une société exempte de tout crime ! La sécurité est un tout, une chaîne passant par l’école, la justice, la police, la gendarmerie, la prison, et dont il faut en permanence travailler la cohérence. De fait, nous ne parviendrons à ériger un monde plus sûr que si, parallèlement au nécessaire combat contre les comportements violents, nous nous donnons les moyens d’en mener un autre, avec tout autant d’énergie, contre les causes de cette violence, qui constituent le terreau favorable à l’entrée dans la délinquance. Bref, pour les socialistes, une lutte efficace contre l’insécurité ne se conçoit pas sans être adossée à un projet ambitieux de transformation sociale (pages 53 et 54).

C’est d’ailleurs ce que défend François Dieu lors du débat précédemment cité : « La police et la gendarmerie n'agissent véritablement qu'au niveau des manifestations de la délinquance, non au niveau de ses causes premières. Lutter contre le chômage, la précarité, l'exclusion et l'échec scolaire sont les souverains moyens d'infléchir cette insécurité bien trop présente dans la vie quotidienne de nos concitoyens, notamment ceux qui sont déjà les plus éprouvés par le malaise social. »

Toutefois, H.J. complète ses propos : « Plus qu’une nouvelle organisation des forces de Polices et de gendarmerie, il faut mettre sur la table un véritable projet de société pour régler ou tenter d’enrailler l’hémorragie de l’insécurité. […] Notamment, en lançant des états généraux de la sécurité et de la justice, chargés entre-autre de mettre à plat les dérives de notre société ! » Si on peut s’étonner du champ restrictif de l’intitulé de ces états généraux pour de si ambitieux enjeux, on s’affole de sa perception de la société : Sodome et Gomorrhe !

Ces états généraux, donc, pourraient travailler sur les conséquences qui nous ont menés ces dernières années à cette insécurité. La dislocation de la structure familiale ; la suppression du service militaire ; les différents modèles éducatifs, notamment ceux prohibant les contraintes envers les enfants ; la violence et la sexualité à la télévision, au cinéma et dans les publicités ; le rejet culturel ; l’appartenance à un groupe ; les jeux vidéo ; l’absence d’avenir professionnel durable ; la société de consommation. Bref faire la lumière sur ce magma sociétal qui a contribué à transformer les pays occidentaux en usine à fabriquer des psychopathes.

L’occident un lieu de perdition ? Face à cette vision manichéenne que diffusent déclinologues et prophètes de malheur[60], sans oublier les extrémismes de tous poils, faisons à nouveau appel à la logique de Christian Mouhanna :

Il serait à la fois inefficace et absurde d’adhérer à un discours fataliste, qui se retrouve chez de nombreux acteurs, du policier de base jusqu’à certains ministres de l’Intérieur, discours qui voudrait que la société s’enfonce de manière inéluctable vers de plus en plus de criminalité et d’anomie. Selon cette idée largement répandue mais jamais démontrée, ce « déclin » des mœurs et du respect des règles justifierait le renforcement des pouvoirs dévolus à une police qui serait le « dernier rempart » de la démocratie. (« La police contre les citoyens ? », Editions Champs Social, 2011)

D’ailleurs, en guise de conclusion, je me permets d’emprunter une phrase tirée du rapport d'information n°49 de Pierre André, sénateur UMP de l’Aisne, fait au nom de la mission commune d'information Banlieues, déposé le 30 octobre 2006 : « La police ne peut donc seule régler le problème des quartiers difficiles et la première forme de prévention est de créer les conditions d'une insertion réussie dans la société. Cependant, la diminution des moyens consacrés à la médiation sociale, la "reconquête" des quartiers par de nouvelles méthodes d'intervention ont éloigné la police de la population. Or, il ne peut y avoir de sécurité sans la population. Un rééquilibrage parait donc indispensable, de même qu'une relance des partenariats avec tous les acteurs de la prévention.»